黨規國法既非對立，也不可混淆

■ 依規治黨要在黨的領導下，依法治國也要在黨的領導下。正是因為有了黨的領導，才使得“兩依”有了一致性。反過來，如果說沒有一致性，那麼黨的領導就不是統一的而是分裂的，不是順暢的而是阻抗的。這樣一來，勢必會削弱黨的領導，甚至會否定和取消黨的領導

■ 依規治黨所運用的黨內法規嚴於國家法律。這個“嚴”，既體現在黨的各種規章制度內容上，也體現在要求黨員更加模范遵守國家法律上。依法治國所運用的國家法律高於黨內法規。在現代法治國家，法律具有基礎性作用，全體公民必須遵守法律規定，不允許存在有法外特權的特殊黨員

■ 有些黨員干部犯罪后因黨紀處分逃避了法律制裁，或者得到較輕的法律處理，這不僅削弱法律威嚴，還損害了黨在人民群眾中的形象。新形勢下，有必要進行清理協調的工作，做到紀法分開。凡是應由法律作出規定和應由法律處理的，黨內法規和組織就不應作出規定，更不要越俎代庖

“依規治黨”和“依法治國”（本文簡稱“兩依”），是中國共產黨提出的“治黨”和“治國”的基本指向和基本方略。“兩依”並非各行其道、毫不相干，甚至將它們視作對立對抗的關系，誤以為依規治黨勢必影響依法治國，依法治國又何須依規治黨。在當前新形勢下，認識清楚和妥善處理“兩依”之間的關系，尤顯迫切，至關重要。

一、依規治黨和依法治國的一致

在當代中國，為了保持黨的先進性純潔性，提高黨的領導能力和執政能力，需要依規治黨﹔為了構建和諧社會、建設社會主義法治國家，需要依法治國。但是，“兩依”並不是獨行獨處、彼此毫不交集，而是有著內在密切的、根本一致的關系。

“兩依”體現領導力量的一致。依規治黨要在黨的領導下，依法治國也要在黨的領導下。正是因為有了黨的領導，才使得“兩依”有了一致性。反過來，如果說沒有一致性，那麼黨的領導就不是統一的而是分裂的，不是順暢的而是阻抗的。這樣一來，勢必會削弱黨的領導，甚至會否定和取消黨的領導。

“兩依”體現黨規、國法的一致。依規治黨的“規”和依法治國的“法”，從根本上說，都是從人民利益出發而制定的，都服務於推進中國特色社會主義的偉大事業。黨領導制定的黨內法規，在調整黨內關系、規范黨內生活方面，為黨組織和黨員提供行為准則和遵循﹔黨又領導人民制定憲法和法律，在調整社會關系、規范社會秩序方面，為公民、法人和其他組織提供活動依據。黨內法規和國家法律都是黨和人民意志的反映，二者在本質上是一致的。

正因為這樣，黨的十八屆四中全會闡明：中國特色社會主義法治體系包含完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系。這意味著，中國特色社會主義法治體系由國家法律體系和黨內法規體系構成。

“兩依”體現治黨、治國的一致。治黨的目的是為了能夠更好地治國。依規治黨在要求全體黨員干部遵守黨內法規的同時，必然要求黨的組織和黨員干部在憲法和法律范圍內活動，切實領會法治精神，提高法治思維水平和能力，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事。

鄧小平同志指出：“沒有黨規黨法，國法就很難保障。”以往的經驗和教訓告訴我們，如果黨內法規執行得好，法律法規就能得到更好遵守，法制建設就能順利推進﹔如果黨內法規執行不好，法律法規的權威也樹立不起來，依法治國就無法實現。中國共產黨隻有通過治黨，才能進一步實現治國﹔治國隻有立足於治黨，才能得到有力保障。

二、依規治黨和依法治國的區別

“兩依”既有一致的關系，也有明顯的區別。它們的區別主要在於以下四個方面。

第一，“兩依”中的“黨規”和“國法”的制定主體是不同的。“黨規”，即黨內法規，或稱黨規黨紀、黨規黨法，是由黨的組織來制定的，《中國共產黨黨內法規制定條例》指出，黨內法規是“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱”。黨內法規是用來管理黨內事務和黨的建設的。而國家法律通常指國家在憲法和法律授權情形下，由權力機關依據權限和程序制定出來。我國《立法法》規定，“國務院根據憲法和法律，制定行政法規”，“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規”，“較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批准后施行。”由此可知，《立法法》所指的法規都是國家法律。黨規與國法雖然都涉及“規”和“法”的公共性、規范性問題，卻是兩個不同的概念。

第二，“兩依”的適用范圍不同。依規治黨是針對著中國共產黨的8800多萬黨員和440多萬個黨組織而言的，依規治黨對黨員和黨組織以外的人員是沒有適用性的。而依法治國面對的是近14億的中國公民和國家組織、政黨組織、社會組織的，這其中也包含中國共產黨黨員和黨組織在內，因為黨員同時也具有公民的身份，黨組織也要受到法律的管轄，如果黨員和黨組織觸犯了國家法律，就也要受到國家法律的處置。

第三，“兩依”的功能作用不同。依據《中國共產黨黨內監督條例》第四十條規定：“各級黨委、紀委應當按照本條例規定切實履行監督職責，發揮監督作用”的規定，依規治黨保証其運行實施的是各級黨委和紀委，而對黨員的懲處根據《中國共產黨紀律處分條例》的規定僅限於警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看和開除黨籍五種，是基於黨員的政治身份做出的，不涉及黨員的公民權利。政黨是以共同政治理想、信念、信仰為紐帶而組成的政治集合體，由信仰而結合，因信仰而分離。因此，政黨對於一個已經失去本黨信仰的人，最大的懲罰就是開除出黨。法律是國家的全體公民和組織都要遵循的行為規范體系，對於犯罪、違法、侵權等行為，依法治國所運用的法律會施以不同的懲罰方式，以維護和穩定社會秩序。法律的懲罰是有形的，可以限制人身自由、剝奪財產、剝奪政治權利，甚至最嚴重的予以判處死刑剝奪生命，這是黨規和其他任何社會規范都不具有的法律權力。

第四，“兩依”的要求標准不同。依規治黨所運用的黨內法規嚴於國家法律，這個“嚴”，是由中國共產黨的先鋒隊性質決定的。之所以“嚴”，是因為共產黨員為普通人民群眾中的先進分子，黨規黨紀對黨員的要求自然要比國家法律對普通公民的要求來的更嚴，既體現在黨的各種具體規章制度的內容上，也體現在要求黨員更加模范地遵守國家法律。黨規嚴於國法，指的是黨規對黨的組織和黨員的要求比一般群眾更加嚴格，而非指的是對違犯國家法律的黨員和非黨員在定罪量刑上的不一致。依法治國所運用的國家法律則高於黨內法規，這個“高”，指國家法律是所有人和組織的行為規則。作為國家根本大法的憲法是一切法律制度的根基，黨內法規和其他的國家法律一樣，都必須遵守憲法，堅持和貫徹憲法確立的基本原則，同時，黨內法規不能與國家法律相沖突，二者必須是統一的。在現代法治國家，法律對於整個國家而言具有基礎性作用，全體公民必須要遵守法律規定，黨員也是國家公民，也不能突破法律劃出的底線，不允許存在有法外特權的特殊黨員。

由上可見，依規治黨和依法治國有著明顯的區別，絕不能把黨內法規和國家法律相混淆，更不能以黨內法規代替國家法律。

三、依規治黨和依法治國的協調

對依規治黨和依法治國進行協調，是基於“兩依”的一致性和區別性。換言之，由於一致性和區別性的存在，需要進行疏通銜接，使“兩依”之間保持張力和協調性。

從“兩依”的一致性來看，有必要發揮黨內法規和國家法律各自的優勢，真正形成互補互利的效應。為此，黨的十八屆四中全會《決定》提出，要“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”。黨內法規與國家法律的銜接和協調，是依規治黨和依法治國的內在要求。兩者的銜接與協調，不僅指黨內法規和國家法律不相沖突，更是要求合作共贏。例如，中國共產黨由於是國家的領導力量，直接行使一定的國家公權力，如黨管干部、黨管意識形態等，由於黨規與國法都要調整這方面的關系，而國法就這些方面的立法滯后時，或國法就這些方面的立法條件尚不成熟時，就可以也應該先制定黨規。要發揮黨內法規制度較之於國家法律法規更加及時、更加靈活、針對性更強的優勢，把國家法律法規不便於作出規定的問題及時以黨內法規制度的形式做出嚴格的紀律規定。黨規實行一段時間后，當國法立法條件成熟時，則應及時將這方面的黨規轉化為國法。為此，要保障黨規與國法二者的銜接和協調，黨內法規工作機構與國家立法機構應保持經常的聯系和溝通，建立定期情況通報和協商溝通機制。

從“兩依”的區別性來看，黨內法規制度和國家法律法規在不同領域發揮作用，兩者不可相互替代。為此，必須堅持依規治黨和依法治國各自的適用范圍。但現在的問題是，存在紀法不分、以紀代法的情況。例如，黨內對領導干部個人重大事項報告包括財產申報的規定，雖然對不實申報有處分的威懾，但自身缺乏檢查監督的程序標准，而且這種核查必然牽涉到對有關金融、房產等部門的合作，把它作為一項國家法律規定更有合理性。又如，黨內法規的處理是一種黨內處分，而違反國家法律則要受到法律制裁，既不能用國家制裁替代黨內處分，也不能以黨內處分替代或減輕法律制裁。后一種現象在現階段多少存在著，有的黨員領導干部犯罪后因黨紀處分逃避了法律制裁，或者得到較輕的法律處理，不能體現法律的公平原則，既損害了黨在人民群眾中的形象，也損害了法律的威嚴。這就有必要進行清理協調的工作，切實做到紀法分開，今后凡是應由法律做出規定和應由法律處理的，黨內法規就不再做出規定，也絕不越俎代庖，例如讓黨的紀檢部門充當國家的司法機關。協調清理黨規和國法交叉重疊的工作，將要持續地長期地進行。

對依規治黨和依法治國進行協調，就是要實現黨內法規同國家法律的銜接和協調。做好這項工作，必須堅持以黨章和憲法為基本遵循。黨章規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。《中國共產黨黨內法規制定條例》也規定，制定黨內法規應當“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定”的原則。憲法明確規定必須堅持黨的領導。我們要將這些原則貫徹到黨內立規實踐中去，保証黨內法規體現黨章和憲法的精神和要求，保証黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系的內在統一。具體地說，做好黨內法規同國家法律的銜接和協調，主要包含以下五個方面工作：一是黨內法規制度建設是依法治國的重要組成部分，既要在黨內法規“立法”項目的規劃上與國家法制建設的總體目標和具體安排相配套，又要在內容上與國家相關法律規范相協調﹔二是發揮黨內法規制度較之國家法律法規更加及時、更加靈活、針對性更強的優勢，把國家法律法規不便於作出規定的問題及時以黨內法規制度的形式做出嚴格的紀律規定﹔三是有些內容可能直接由國家法律法規來規定，執行的效果更好，就不要什麼事情都由黨內法規來規定﹔四是對已經有法律法規規定的內容和事項，黨內法規制度的規定就不必重復﹔五是對黨內法規制度的執行情況進行經驗總結，並適時將經過實踐檢驗、適應形勢發展的黨內法規制度轉化為國家法律法規，以增強其約束力和強制力。

（作者為國家行政學院一級教授）

載《解放日報》2016年10月25日