“懶政悖論”的實質是有效制度供給短缺

2015年四季度以來，民間投資增速持續下滑。特別是今年前6個月，民間固定資產投資同比名義增長僅為2.8%。一時間，“民間投資”成了政府和社會各界關注的熱點。在調研過程中我們發現，“懶政”以及與之相關聯的營商環境變化，通常是許多企業家提及的影響民間投資的一個重要原因。就這一點，許多媒體也都做了各種報道，甚至高層也發出指示要對官員的“不作為”實施追責。但是，如果你去訪談政府官員，幾乎沒有人會承認自己“懶政”，更多的人會說自己是在依法行政——很多事情不去做或沒有滿足服務對象的訴求，那是因為法律法規不允許。

我們把這種現象稱之為“懶政悖論”：企業有訴求而無法得到滿足就說政府官員“不作為”，甚至是懶政、怠政或庸政，而官員卻矢口否認自己“不作為”，並且堂而皇之地說自己在依法行政，何來懶政、怠政或庸政。真是“公說公有理，婆說婆有理”。原因究竟何在？現實中，有企業的合理發展需要確實因為政策滯后、模糊而沒有得到有效滿足。另外，我們不否認極少數官員確有可能拿“依法行政”作借口而“不作為”，但大多數官員確實是在政策法規的邊界之內忙碌，卻被企業或服務對象認定為“不作為”。這其中到底存在什麼蹊蹺？先讓我們來看看在調研中遇到的兩個案例。

第一個故事比較簡單。伴隨著勢不可擋的老齡化和日益收緊的土地資源供給，有一位企業家看中了一個“朝陽產業”產業——殯葬業。但他的投資卻遲遲無法落實。按照1992年的《公墓管理暫行辦法》規定，隻有事業單位才能獲得在城裡建設經營性公墓的許可。事實上，我國今天依然沿用1992年的這項規定，根據城鎮居民和農村居民的戶籍性質適用兩種公墓。公益性公墓隻供集體經濟組織的村民使用，而大多數城裡人隻能使用經營性公墓（民政部在2012年曾准備為城鎮居民也規劃公益性公墓，但遺憾的是該規定至今仍未通過）。“一個92年的規定，已經完全不符合今天的形勢，但就是沒有辦法。以前很多人的（經營性墓地），都是違規弄的，我的現在就弄不了！”這位企業家很是憤憤不平。說白了，民政部門的官員不批准他的項目是完完全全地依法辦事。除非修改1992年的這項制度，他的項目要想合規幾無可能。顯然，這位企業家的投資遇到了制度供給不足。

第二個故事背后反映的鏈條比上一個稍微復雜一些。一位民營企業家告訴我們，他正在將一片閑置廠房打造成文化產業園，“所有來視察過的各級領導都說這是一件好事”。但是，問題卡在了土地上。將土地性質從工業用地轉成商業用地，雖然國土資源部門有一系列的規定，但在實際操作中，不同的地方政府對那些原則性規定的理解程度和執行方式不盡相同。正是因為國家政策並沒有規定得很具體，給地方政府的操作帶來了很大的靈活性，可以採取更加嚴格的措施，也可以採取“變通”的方式。在以前，一些地方自己探索，由某一部門牽頭協調出台地方性法規或者通過辦公會、紀要等形式處理。但近幾年，這些靈活性的做法已經面臨著巨大的廉政和法律風險。為避免不必要的各種風險，政府的處理方式就是更加嚴格——不批。這位企業家感到苦不堪言，“為了這個所謂的‘違規項目’，我每天要去5趟執法局，‘陽光’的事兒，必須要採取‘地下’的方式去運作。以前做事兒不怕出事兒，領導還真願意給你開個協調會。現在1.7億投在裡面，我還是想讓它運作起來。說不好聽的，現在連給尋租的機會難道都沒了嗎？！”沒有了尋租的機會，是一件值得慶賀的好事。但那些有利於當地經濟發展和產業轉型的項目，沒有了政府部門的批准，就沒法推動。在這個故事裡，企業家也遇到了制度供給不足（國家的正式制度規定模糊不清）。過去那些“非正式”的、“打擦邊球”的變通、試錯和創新的各種風險明顯上升，但其留下的空間又沒有及時地通過正式制度（尤其是黨規和法律）來清晰地界定行政權力邊界、提供政策依據。

在當前傳統產業轉型升級、提質增效和新產業、新業態、新模式不斷催生的形勢下，除了上述兩個案例故事所提到的政策滯后、政策模糊外，還有政策缺乏、政策執行不到位等，都有可能出現“懶政悖論”現象。在系統推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的實踐過程中，我們不僅要通過法律、行政、經濟等手段嚴厲懲處官員的“不作為”，更要認識、適應、引領經濟發展新常態，踐行五大新發展理念，破除“懶政悖論”。破除“懶政悖論”問題，簡單地說，正確的改革方向，就是要補上有效制度供給不足這塊短板。正確的“補法”有兩個層面。

第一個層面是政治層面的。應該讓地方政府官員靈活、透明地處理此類審批時，鼓勵他們按照中央精神“大膽闖、大膽試”地推行改革措施，不再有“后顧之憂”。事實上，中國過去三十多年的經濟奇跡在某種意義上就是源於基層非正式的創新與試錯，這在很大程度上依賴於較為寬鬆的探索容錯機制對基層人民群眾首創精神的尊重。在如此宏觀制度環境較為寬鬆的情況下，地方涌現出了各種體制機制創新和好的做法。然而，在沒有新的正式制度出台的情況下，這種創新就有違規甚至違法之嫌，面對如此不確定性的定責風險，官員在政策法規之內的保守做法——人們所謂的“不作為”就成了最明智的選擇。由此看來，激勵官員作為的主要辦法不僅僅是物質上獎賞，更需要在心理上為他們解除后顧之憂。黨中央國務院其實已經就容錯機制做過多次表態。比如，在2016年的政府工作報告中就有“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部願干事、敢干事、能干成事”。這釋放出了一個鮮明的信號：改革發展過程中要寬容“探索性失誤”，讓干部卸下思想包袱，敢想、敢做，更要引導干部嚴以用權，科學、民主決策，不斷提升執政能力和水平。一些地方也跟進頒發了自己的地方法規。比如，武漢市人大就在今年7月28日通過了一項決定，在容錯機制方面，給容錯界限做出“三個區分”，即將因缺乏經驗先行先試出現的失誤、國家無明確限制的探索性試驗、為推動創新發展的過失，與不負責任亂作為的錯誤、上級明令禁止后依然我行我素、謀取私利的違紀違法行為區分開來。

更重要的是第二個層面要在政策法規方面上做好“加減法”。僅僅在政治上做出鼓勵是遠遠不夠的。要想真正把中央精神變成基層官員改革和創新的“定心丸”，除了紀檢監察部門需要做出更鮮明的表態之外，更重要的，恐怕不是由部委下發一系列的新文件剝奪地方政府可以“試錯”的探索性靈活空間，或者在規則上規定得更“細”更“全”，而是恰恰相反：監管的重點，不是帶來更多的問責，而是去除對市場的那些不合理的監管。我們要完善的、可操作的有效制度供給，更重要不是規定更多的細節，而是去減少那些細節，通過做“減法”的辦法去達到做加法的目的。從這個意義上來說，為了滿足市場主體的需要，除了寄希望於加快修改完善、制定政策法規，提供有效制度供給的常規做法外，在企業轉型升級和新產業、新業態、新模式不斷出現的背景下，有必要採取改革開放初期允許“傻子瓜子”發展的“等一等”“看一看”的案例試驗法，允許探索，寬容失敗，給基層留足創新免責的空間。當然，更加緊要的是要廢除不必要的“惡法”。這就需要進一步加大供給側結構性改革的力度，尤其是簡政放權的落實，廢除和停止執行一切阻礙民間投資的那些部門審批權、資格認定、門檻等。為什麼官員的“懶”，會成為阻礙經濟發展的因素？說白了，還是因為政府的權力仍然過大，沒有權力的推動，光靠市場的力量，項目和投資就會無法運轉。如果有一天，即便官員們“懶”一點，管的事情少一點，但我們的經濟依然能夠熱火朝天，我們的投資渠道依然可以暢通有效，我們的項目立項、施工和驗收不再需要那麼多政府部門的紅章子依然可以透明公開地受到社會和市場力量的監督，那麼，市場上少一些忙忙碌碌而又言行有矩的官員的身影，又有什麼大不了的呢？借用馬克思的一個句式，斬斷那些不方便使用、使用了很有可能違反法律法規的權力，官員們失去的僅僅是尋租不得卻又戀戀不舍的“枷鎖”，而他們得到的是身心愉悅、風清氣正的全世界。

作者分別為中國社會科學院社會學研究所副研究員、全國工商聯研究室主任、上海社會科學院社會學所助理研究員

來源：中國發展觀察雜志