自貿區改革的3.0時代

在G20峰會前夕，我國第三批自貿試驗區名單終於塵埃落定。

近日，商務部部長高虎城在接受媒體訪問時表示，黨中央、國務院決定，在上海、廣東、天津、福建自由貿易試驗區建設取得成效的基礎上，在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陝西省新設立七個自由貿易試驗區。

新增設的七個自貿試驗區，將進一步對接高標准國際經貿規則，在更廣領域、更大范圍形成各具特色、各有側重的試點格局，推動全面深化改革擴大開放。高虎城指出，這代表著自貿試驗區建設進入了試點探索的新航程。下一步，商務部將盡快會同相關省市和部門，研究完善新設自貿試驗區總體方案。

在此時間節點公布自貿區的再次擴容，無疑進一步顯示出了我國對外開放的決心與部署。那麼，新增設的七大自貿區今后將如何實現差異化發展？各自承擔不同改革任務的七個新自貿區，又將對中國經濟格局的構建帶來怎樣的影響？其與我國正在積極推進的12個開放型經濟試驗區是否將有所沖突？

第三批自貿區花落七省 改革邁入3.0時代

不同自貿區有其不同特點，也各自承擔著不同的改革任務與使命。從最早的上海自由貿易試驗區，到第二批同屬沿海地區的天津、福建、廣東，再到第三批最新增設的七個自貿區，不難看出，我國自貿區的規劃布局正呈現出由點到線再向面鋪開的總體趨勢。同時，盡管11個自貿區各自承擔著不同的改革開放任務，但制度創新始終是其共同的發展核心。

對於為何第三批自貿區“花落”這七個省市，接受《中國發展觀察》記者採訪的專家普遍認為，重點是基於當地經濟產業發展基礎、當地政府管理水平、產業轉移進展、地緣因素與國家戰略目標幾大方面因素考慮。

具體從地緣因素層面看，此次新增設的七個自貿區十分恰當地兼顧到了我國東中西部地區。其中，有三個位於西部地區（四川、重慶、陝西），有兩個位於中部地區（湖北、河南），一個位於東部地區（浙江），一個位於東北地區（遼寧）。“這充分說明，在東部地區滬、粵、津、閩四地自貿試驗區已經形成一批可復制、可推廣的改革開放經驗的基礎上，新一輪對外開放呈現出從沿海地區向中西部地區擴展的布局趨勢，體現了通過自貿試驗區推進中西部地區和全國改革開放的戰略目標。”國務院發展研究中心對外經濟研究部第二研究室主任許宏強近日在接受《中國發展觀察》記者採訪時表示，如果說，自貿區由上海先行先試擴展到滬、粵、津、閩四地，標志著其進入到2.0時代﹔那麼，新設立的七大自貿區則是將自貿區改革推進到了3.0時代。

從呼應國家戰略目標層面看，國家發展和改革委員會對外經濟研究所貿易與投資研究室主任王海峰日前在接受《中國發展觀察》記者採訪時指出，此次新增設的七個自貿區均與近年來國家相繼出台的重要戰略相呼應。“比如，浙江省不僅是我國民營經濟的大本營，其近年來大力發展的海洋戰略也正日趨重要，建立自貿區將對該省今后的經濟轉型具有非常重要的意義。再比如，東北地區經濟基礎較好的遼寧省，無論是發展潛力還是地理位置，都十分符合自貿區對外開放的戰略規劃。今后可通過大連等沿海城市，更加便捷地向日本、韓國等進行開放。”王海峰繼而表示，中部地區的湖北省是長江經濟帶的重要樞紐，河南省更是連接絲綢之路經濟帶與京津冀協同發展戰略的重要節點﹔西部地區的重慶則是長江經濟帶上又一大重要節點城市，對西部地區的經濟發展具有較強帶動作用，陝西省的地理位置更是與“一帶一路”戰略息息相關。

商務部國際貿易經濟合作研究院研究員梅新育近日在接受《中國發展觀察》記者採訪時重點強調了選址遼寧省的別樣深意。“遼寧省本身是沿海經濟大省，外向經濟比較發達。但是光有經濟產業發展基礎還遠不夠，還要看別的因素。舉例來說，山東和遼寧為隔海對望的兩個北方沿海大省，近年來無論是經濟總量還是增長率，山東都比遼寧要好得多。2015年山東GDP為63002億元，遼寧則是28743.4億元。實際上，東北三省2015年GDP加起來也隻有58000多億元，還趕不上山東一個省。至於經濟增長率，這些年的差距同樣非常明顯。”那麼，在第三批自貿區中為何選擇了遼寧而沒有選擇山東呢？梅新育認為，主要是考慮到振興東北的國家戰略目標，希望能夠通過建立自貿區，為振興東北、為國家相關產業轉型助一臂之力。

從當地政府管理水平層面看，梅新育強調，這正是確立自貿區的又一項尤為關鍵的因素。“正所謂‘師傅領進門，修行靠各人’。不是所有的自貿區最終都會成功，正如當年第一批經濟特區中隻有深圳得以做大做強，珠海、廈門卻不盡如人意，汕頭則更加失敗。入選自貿區僅表明申辦的成功，並不等於發展的成功。提高地方政府管理水平的關鍵在於要擺脫地方分利集團的掣肘。今后，遼寧、河南、陝西三省在此方面將會面臨重大考驗。”

七大自貿區主打地方特色“改革牌”

新設立的七大自貿區任務各不相同。那麼，其又將對今后中國經濟格局的構建帶來怎樣的作用與影響呢？對此，接受本刊記者採訪的幾位專家概括總結為“四個有利於”：

首先，有利於促進東中西部協調、均衡發展，實現全方位對外開放。王海峰指出，通過充分發揮不同地區自貿區的輻射帶動效應，能夠促進中西部地區改革開放和打造內陸開放型經濟新高地，推動中部崛起和“一帶一路”境內沿線地區對接國際大通道。通過在中西部地區增設自貿區，也將在助力構建開放型經濟新體制的基礎上，為承接東部沿海地區產業轉移，縮小地區發展差距，創造更好的條件。

其次，通過探索不同地區經濟轉型的不同路徑，有利於我國經濟總體轉型升級。許宏強具體表示，根據功能布局，遼寧省通過設立自貿區，將加快市場取向的體制機制改革、推動經濟結構調整，著力打造提升東北老工業基地發展整體競爭力和對外開放水平的新引擎﹔浙江省將積極落實中央關於“探索建設舟山自由貿易港區”的要求，就推動大宗商品貿易自由化，提升大宗商品全球配置能力進行探索﹔河南省將自貿試驗區建設與打造現代立體交通體系和現代物流體系相結合，著力建設服務於“一帶一路”建設的現代綜合交通樞紐﹔湖北省將在試驗區范圍內建設一批戰略性新興產業和高技術產業基地，發揮試驗區在中部崛起和推進長江經濟帶建設中的示范作用﹔重慶、四川和陝西則會將自貿區試點與實施西部大開發戰略相結合，打造內陸開放型經濟高地和內陸地區連接“一帶一路”的戰略支點，實現內陸與沿海沿邊沿江協同開放。

此外，有利於充分挖掘和提升不同類型區域特色，塑造經濟競爭力。“通過在不同類型地區進行自貿區試驗，可以最大程度地挖掘出不同地區的競爭力。”王海峰說。

最后，有利於發揮地方政府的積極性，特別是在制度創新方面。在王海峰看來，過去自貿區更多的是給予特殊優惠政策，而今后自貿區將更多著眼於鼓勵地方進行制度創新、體制創新以及進一步擴大服務業的開放，從而更好、更充分地調動起各地方的積極性。“這對於國家整體創新，尤其是在競爭基礎之上的創新潛力方面具有重要意義。”

毋庸置疑，今后這七個新自貿區將與原有的四個自貿區一樣，都將繼續依托現有經國務院批准的新區、園區，繼續緊扣制度創新這一核心，進一步對接高標准國際經貿規則，在更廣領域、更大范圍形成各具特色、各有側重的試點格局，推動全面深化改革擴大開放。但與此同時，專家也強調，對於此批七個自貿區而言，今后應更加注重結合自身特點，著力實現差異化發展。

值得一提的是，梅新育和許宏強在採訪中同時強調，今后遼寧省應在做好振興東北門戶工作的同時，做好開放環境下傳統原材料工業、重化工業等轉型升級工作。作為東北老工業基地最重要的經濟省份，近幾年遼寧省遭遇了較嚴重的經濟下滑。在兩位專家看來，這次在遼寧省設立自貿試驗區，就是要改變過去靠國家投入、國企投入來振興東北的思路，通過新一輪改革和擴大開放，靠市場機制吸引包括外資和民資等各類資金和先進產業技術在自貿試驗區這個平台上聚集，用新的自貿區增量來帶動區域存量的調整，打造遼寧和東北經濟新的增長引擎，為振興東北老工業基地尋找新的道路和模式。

王海峰進一步表示，實現差異化發展與競爭性密不可分。他指出，今后在差異化發展的基礎上，引入競爭性，將使得自貿區的發展走向依靠市場推動力而非政策鬆綁的良性方向。“事實上，由於前兩批自貿區地域跨度過大，導致該四個自貿區始終未能產生競爭性效應。而第三批的七個自貿區的布局，十分有利於形成一個環境良好的競爭性格局，從而塑造出不同地區的獨特競爭優勢。這對於今后自貿區經驗和制度的復制以及推廣亦將非常有益。”

“兩個輪子、共同推進”

除了七大自貿區外，目前我國正在積極推進的12個開放型經濟試驗區也同樣不容忽視。

記者梳理發現，在今年5月份公布的開展構建開放型經濟新體制綜合試點試驗地區名單中，有部分省市與此次新設立的七個自貿區在地域上有所重疊。例如：重慶的兩江新區、陝西的西咸新區、遼寧的大連金普新區、湖北的武漢城市圈等。

對於這兩項政策今后在共同推進過程中會否有所沖突這一問題，專家表示，兩者在布局上僅在部分省市部分重疊，可看作是中國對外開放改革的“兩個輪子”在共同推進，不存在相互沖突。自貿區和構建開放型經濟新體制綜合試點試驗，兩者既相互聯系，又相互補充且各有側重。兩者的主要目標和方向基本一致，都是通過先試點再推廣的方式，探索形成對外開放新機制。但是，自貿試驗區更強調對標國際投資貿易新規則﹔開放型經濟新體制綜合試點試驗則更多立足於開放型經濟體系、結構、布局進一步優化，推動形成內生發展動力。一個自外而內，另一個自內而外。

許宏強具體表示，此兩項政策的不同點主要體現在三個方面：第一，目標不同。自貿試驗區是新時期高水平開放型經濟管理體制的探索，很多措施涉及對接國際高標准經貿規則，做好敏感領域關鍵環節開放的壓力測試﹔開放型經濟新體制綜合試點更加多樣性，有助於多梯度推進構建開放型經濟新體制。第二，功能定位不同。自貿試驗區更專注對貿易投資便利化自由化以及金融等服務業開放等進行深度探索，而開放型經濟新體制綜合試點更側重與開放配套的改革，形成與開放相適應的新體制新機制。第三，試點范圍不同。自貿試驗區的面積一般相對較小，均為100多平方公裡，側重的是“點”，綜合試點試驗城市的區域面積一般比較大（甚至超過1萬平方公裡），側重的是“面”。

隨著自貿區的范圍越擴越大，從最初的上海1家，到之后的“1+3”，再到現在的“1+3+7”。這11個設立了自貿區的省市已覆蓋全國三分之一的行政區劃、約55%的經濟總量和45%的人口。

許宏強認為，設立自貿區的地區不斷增多，表明我國自貿試驗區在投資、貿易、金融、創業創新、事中事后監管等多個方面的改革探索已然取得了可喜的成績，具備了可復制、可推廣到更大范圍的基礎。“新設立的七個自貿區所在省市在各自區域的經濟發展中處於引領地位，體現了對區域戰略布局和區域改革發展的總體考慮，將會達到探索改革深化路徑、轉型經濟發展模式、培育構建主導產業提升競爭力的效果。”

而在梅新育看來，對於自貿區這樣一個改革性探索試點項目而言，其數量的不斷增多則是利弊共存。而且利弊都在於競爭。“利”在於，競爭可以消除自貿區坐食政策優惠特權的風險，驅使自貿區絞盡腦汁地提高效率、改進服務﹔“弊”則在於，各自貿區之間可能會形成一定程度的無序競爭和浪費。“因此關鍵是要把握好分寸。”

對於未來是否仍需要繼續設立新的自貿試驗區，專家們坦言，這既取決於已經設立的自貿區改革創新成效，也取決於我國推進全面深化改革和構建開放型經濟新體制的整體戰略。但可以肯定的是，無論是否再新設立自貿區，我國都將繼續全面深入推進改革開放、加快經濟結構轉型升級和堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展道路。（記者 張倪）

來源：中國發展觀察雜志