“特色小鎮”要有持久生命力

“山色湖光步步隨,古今難畫亦難詩。”古代詩人如此描述小鎮美景。日前，住房城鄉建設部、國家發改委、財政部聯合下發《關於開展特色小鎮培育工作的通知》，決定在全國范圍開展特色小鎮培育工作，明確提出，到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。“特色小鎮”引爆為網絡“熱詞”，更有人說，“特色小鎮”是破解城鄉二元結構問題的“鑰匙”，將引領新型城鎮化的“特色擔當”。

“特色小鎮”或成破解城鄉二元結構的“秘鑰”

雖然改革開放至今，我國的小城鎮建設取得了一定成就，但在發展中仍存在一些問題。國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員劉雲中在接受《中國發展觀察》記者採訪時說，我國的區域差異很大，東部比較發達地區和西部欠發達地區的小城鎮建設所面臨的問題有所不同，但總體看來，主要面臨三個方面的問題。一是經濟活力不強，難以提供充足的、體面的就業崗位。小城鎮在空間上是連接城市和鄉村的重要紐帶，是農村人口本地城鎮化的重要場所，應該提供大量的非農就業崗位，但現實情況是很多小城鎮尤其是中西部的小城鎮缺乏有競爭力的產業，就業的穩定性較差，勞動報酬偏低。二是小城鎮的基礎設施和公共服務較為欠缺。目前小城鎮的道路、電力等基礎設施已有很大改善，但是垃圾處理、污水處理等設施還非常欠缺。而且，小城鎮的學校、醫療衛生、文化、體育等公共設施水平較低，尤其是醫療衛生和文化設施很欠缺，不能滿足大量人口本地城鎮化的需求。三是縣以下的鎮（鄉）財政實力弱，缺乏穩定的財政收入來源。鎮（鄉）級財政的稅收收入劃分並沒有統一的標准，各地的差異很大，由於大部分小城鎮缺乏有實力的企業，本級財政集聚財力的能力較弱，很多情況下都要依賴轉移支付，嚴重影響了小城鎮的基礎設施建設和提供公共服務的能力。

“我國的小城鎮發展模式確實存在一些問題，小城鎮在建設上缺乏財力、在發展上缺乏活力、在經濟上缺乏實力、在形象上缺乏魅力。”國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所綜合研究室主任賈若祥在接受採訪時表示。他解釋， 我國小城鎮大都規模較小，集聚產業的能力較弱，尤其是稅源性項目少、規模小，致使財力短缺成為我國大部分小城鎮發展中面臨的普遍問題。財力短缺致使小城鎮的財力主要用於財政剛性支出，能夠拿出來用於發展的財力十分有限。同時，小城鎮發展自身可以做主的政策工具、資金支持十分有限，而且發展空間相對狹小，小城鎮發展中可借力、借勢的余地不大，小城鎮很難成為戰略投資者關注的重點，致使小城鎮發展的活力不足，外部要素參與小城鎮發展的動力不足。此外，我國大部分的小城鎮經濟基礎較差，普遍存在產業規模小，實力弱，抵御市場風險的能力弱，缺乏較大規模的產業支撐，在市場競爭中缺乏核心競爭力。小城鎮大部分是由鄉轉變而來，普遍是依托主要的村庄而建立，基礎設施建設比較滯后，美化、亮化、綠化、特色化不足，有的甚至在垃圾收集轉運、污水處理、道路交通等方面還存在很大缺陷，致使小城鎮缺乏集聚人口和產業的魅力。

目前，我國新型城鎮化的要求就是促進大中城市與小城鎮的協調發展。而發展“特色小鎮”正是探索科學推動小城鎮發展的方法之一。談及“特色小鎮”的內涵，兩位專家都表示，特色小鎮是指與其他小鎮相比能夠發揮自身比較優勢，在城鎮建設和發展的某些領域能夠體現人無我有、人有我強﹔要體現因地制宜，結合地方特點，發揮地域優勢，在此基礎上找到有生命力、有市場前景的產業，在城鎮基礎設施和建筑風貌方面與當地的自然地理條件相匹配，充分體現當地的風俗特點。

賈若祥強調，“特色小鎮”是我國新型城鎮化建設的有機組成部分，也是我國推進大中小城鎮協調發展的有機組成部分。在推進新型城鎮化進程中，不能僅僅關注大中城市或城市群的發展，還要關注小城鎮的發展，形成大中小城市協調發展的良好格局。

劉雲中也表示，建設特色小鎮是實現新型城鎮化的重要方式。他進一步闡述，中國的新型城鎮化就是要堅持以人為本，要能夠傳承中華文明，建設特色小鎮就是要激活、釋放小城鎮的活力，為大量農村人口城鎮化提供體面的工作機會﹔同時我們在現實中也看到，大量有特色的傳統村落、集鎮都需要保護或者需要實行保護性開發利用，建設特色小鎮也是留住鄉愁、留住傳統文化、傳承中華文明的重要路子﹔建設特色小鎮是完善推動大中小城市和小城鎮協調發展的內容，國家的新型城鎮化建設需要較為完整的城鎮體系，其中，小城鎮的建設是不可或缺的部分，隻有把小城鎮建設好了，才能更有效地吸納人口、緩解人口資源環境方面的矛盾，實現新型城鎮化。

“特色小鎮”發展模式也面臨“小問題”

今年2月25日，在國家發展和改革委員會舉行的新聞發布會上，來自國家發改委和浙江、貴州兩省的相關干部著重圍繞浙江杭州雲棲小鎮、貴州安順西秀區舊州鎮介紹了新型城鎮化和特色小鎮建設的有關情況。可以看出，從“特色小鎮”一詞首次提出至今，特色小鎮的發展確實取得了不少成績。但在遍地開花的特色城鎮建設中，也存在一些問題。賈若祥直言，在可選余地十分有限的情況下，部分小城鎮建設往往本著“撿到籃子就是菜”的想法，很難對城鎮發展進行長遠的謀劃，甚至缺乏必要的規劃，造成為了“特色”而“特色”，甚至還存在填湖、削山、砍樹等破壞生態的現象。

如何找准自身的定位，避免“千鎮一面”、唱“空城計”，成為地方政府不得不面對的問題。賈若祥給出三點建議：一是要突出特色，以特興城。小城鎮的規劃和建設，一定要發揮小城鎮的比較優勢，比較優勢就是小城鎮的最大特色，要通過充分發揮小城鎮的特色和長處，促進小城鎮做精、做專、做強。二是要以大帶小，聯動發展。小城鎮發展要和毗鄰的中大城市聯動起來，根據自身優勢積極承接毗鄰中大城市需要向外疏解的功能，通過借大城市的力和勢，促進小城鎮加快發展。三是要科學規劃，務實推進。小城鎮的建設要建立在科學規劃基礎上，要根據小城鎮的資源環境承載力和未來發展潛力，合理規劃小城鎮的經濟規模、人口規模、用地規模，不能貪大求洋，更不能冒進。

“特色小鎮的建設目前還在逐步推進的過程中，應該首先選擇具備基本條件的小鎮著力建設”。劉雲中建議，除了要找有一定的產業特色、與中心城市聯系較為方便的小鎮，又如有較為悠久歷史傳承、民族特點或者有較為突出的自然地理特征的小鎮，還要根據這些小鎮的特色進行規劃與建設，成熟一批，建設一批，不能著急趕進度。隻有充分發揮出這些小鎮本來具有的特色，同時借鑒一些共性的、普遍適用的技術尤其是建筑節能、垃圾固廢處理技術，才能夠避免那些重復的、“千城一面”的建設。

劉雲中還強調，特色小鎮的施工建設只是開頭的一小步，后期的管理、維護和運營是重頭戲，不能相互割裂，造成資源浪費，要使特色小鎮建立在可持續發展的基礎上。

而在面對“融資難”的問題上，現有的一些成功案例告訴我們，地方政府如何調動企業的積極性，推進公私合營（PPP）模式成為重要突破口。“特色小鎮的建設需要投入大量資金，尤其一些基礎性投資，回收周期長，面臨資金約束，需要政府、企業和居民的共同努力。”劉雲中說。從鼓勵企業積極性的角度，他認為，地方政府可以從三方面入手：首先可以對特色小鎮的建設內容進行分類，對於成本收益劃分比較明確的項目，積極鼓勵企業資金的進入﹔第二，在較高的行政層級上，例如省一級或者地級市層面，將一定數目的特色小鎮建設集中打包，通過採取發行地方政府債券等方式吸引民間資金進入﹔第三，地方政府可以制定一些特殊政策，鼓勵有實力的企業整體進入，承建和運營特色小鎮。PPP模式也是企業和政府合作來建設特色小鎮的一種方式，尤其是在有較為明確收益的特色小鎮建設項目中，可以採取PPP模式，減輕政府資金投入的壓力。當然，在這一過程中，無論是政府還是企業都應該具有契約精神，信守合同的約定。

除對小城鎮進行合理規劃，還要厘清政府和市場的責任，對於能夠發揮市場作用的，消除各種障礙，為發揮市場配置資源的決定作用創造條件。賈若祥指出，要推進權力清單、責任清單和負面清單的管理模式，加強事中和事后監管。對於競爭性領域，政府更多地是創造公平競爭的環境並加強市場監管，通過負面清單管理的模式，放開社會資本進入門檻，激發小城鎮建設活力。另外，小城鎮在我國新型城鎮化建設中是一個薄弱環節，僅僅靠小城鎮自身發展十分困難，需要上級政府給予一定的政策扶持和幫助，尤其是在資金、土地、基礎設施建設等領域，需要特殊的扶持政策。

“特色小鎮”建設尚存進步空間

追溯“特色小鎮”的前身，劉雲中告訴記者，在一定程度上，特色小鎮建設是20世紀80年代開始的“一村一品”“一鎮一品”的延續，與現在有所不同的是，當時的情形比較側重於產業和產品特色。從過往的經驗看，這種突出產業特色的做法增強了村鎮的經濟實力，而且這種方式從珠三角、長三角逐步擴展到中西部地區，取得了成效。而當前建設特色小鎮，則是對原有的模式有所拓展，產業特色不再僅僅是制造業和貿易產品，還要突出服務業，例如商業貿易、休閑旅游、創業創意等﹔還要進一步從產業特色向生活宜居、環境保護、歷史文化傳承等方面突破和拓展。

“從‘特色小鎮’的成功案例中，我們還可以總結出四點值得借鑒的理念。”賈若祥說，一是政府引導，企業主導。特色小城鎮建設，政府要在規劃編制、宣傳推介等方面發揮積極作用，鼓勵和支持企業參與小城鎮建設和發展，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，使一些區位條件好、發展潛力大、資源環境承載力高的小城鎮得到更好更快發展。二是借助互聯網，促進產業融合發展。很多小城鎮有自己特色的產業和產品，而且品質很好，但是量不大，借助互聯網，可以促進農業、加工、銷售、貿易、售后等相關產業的融合發展，促進小城鎮做得更專、更精、更強。三是保護生態，促進綠色發展。青山綠水已經成為寶貴的資源，借助互聯網等現代科技手段，生態優勢也能轉變為產業優勢和經濟優勢。休閑旅游、特色農產、傳統文化等在小城鎮經濟發展中起著越來越大的作用，而保護好生態，可以進一步放大小鎮在上述領域的發展潛力。四是注重引入戰略投資者，吸引多元主體參與小鎮建設和發展。目前，特色突出、發展潛力大的特色小鎮越來越受到戰略投資者的青睞。戰略投資者對小鎮進行統籌規劃和建設，可以有效防止小鎮建設過程中的碎片化，因此，要盡可能地吸引戰略投資者對小鎮進行統一規劃和開發。同時也積極吸引多元主體參與小鎮建設，發揮多元主體參與小鎮建設的積極性。

而在具體的規劃設計方面，劉雲中還特別強調，一定要注意借鑒我國的傳統建筑手法和規劃理念，體現我國不同歷史時期、不同地域特色、不同民族的建筑特點，盡量多地採用當地的建筑形式，不要搞大拆大建，盡量尊重原來居民的意願，做到人與自然、人與歷史的和諧與融合。（記者 姜巍 張菀航）

來源：中國發展觀察雜志