調整央地關系提高國家治理能力

從中國特色社會主義市場經濟的實踐來看，中央與地方事權劃分是一個逐步推進、逐步法治化的過程。短期看，全面推進事權和支出責任劃分改革的條件尚不成熟，需要多項基礎性改革相配合，需要國家治理能力有一個總的提升。

財政是國家治理的基礎和重要支柱。合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，是政府有效提供公共服務的前提和保障，是建立現代財政制度的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度建設。近日，國務院印發了《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），這既是對黨的十八屆三中全會提出建立事權和支出責任相適應制度、適度加強中央事權和支出責任、推進各級政府事權規范化法制化要求的落實，也是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。

從財政事權和支出責任劃分的改革歷程看，改革開放以來，中央與地方財政關系經歷了從計劃經濟時期的統收統支到“分灶吃飯”“財政包干”等，再到符合市場經濟內在要求的分稅制的巨大變化，中央與地方政府之間的事權和支出責任劃分逐漸明確。特別是1994年實施的分稅制改革，初步構建了中國特色社會主義市場經濟制度下中央與地方事權和支出責任劃分的體系框架。這個初步的體系框架，為推動市場經濟的發展做出了應有的貢獻。

20多年過去了，國家發生了很大的變化，分稅制體制也需要不斷完善。在新的形勢下，政府財政事權和支出責任劃分與國家治理現代化要求相比、與實現“兩個一百年”奮斗目標相比，顯示出一些不相適應的方面。一些本可由市場調節或社會承擔的事務，財政包攬過多，一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠﹔中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，如社保、教育等，而一些宜由地方負責的事務，中央又介入過多﹔不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多﹔省以下事權和支出責任劃分還很不規范，適宜省直管縣改革的制度安排沒有落實到位。

中央與地方事權劃分不僅涉及財政事權，而且還涉及立法、司法等廣義公共服務部門，是大事權的概念。從中國特色社會主義市場經濟的實踐來看，中央與地方事權劃分是一個逐步推進、逐步法治化的過程。短期上看，全面推進事權和支出責任劃分改革的條件尚不成熟，需要多項基礎性改革相配合，需要國家治理能力有一個總的提升。《意見》從中央與地方的財政事權改革切入，是一個實事求是的設計。隨著我國經濟社會發展和財政收入規模擴大，政府提供基本公共服務的能力和保障水平不斷提高，政府職能加快轉變，中央和地方對財政事權劃分要求越來越迫切，劃分財政事權的條件已經初步具備。

從中央與地方財政事權改革切入，還可以為全面推進事權劃分奠定基礎和創造條件。財政事權是政府事權的重要組成部分，從合理劃分財政事權切入中央與地方事權劃分改革，符合我國改革特點和規律，抓住了提供基本公共服務這一政府核心職責，為全面推進事權劃分改革積累經驗。

《意見》遵循中央與地方事權劃分的一般規律，努力構建中國特色社會主義市場經濟制度下財政事權和支出責任劃分模式。堅持財政事權由中央決定、堅持有利於健全社會主義市場經濟體制、堅持法治化規范化道路、堅持積極穩妥統籌推進。這是立足我國經濟社會發展階段，堅持以中國特色社會主義政治經濟學為指導，調整優化中央與地方關系，提高國家治理能力的積極探索。

從改革內容設計來看，體現了這樣幾個原則：一是確保中央權威和調控能力原則。我國是單一制國家，如果沒有一個強大有力的中央政府，很多事情都會沒有效率，面對突發問題就會力不從心，陷於被動。二是授權和激勵原則。通過有效授權，合理確定地方財政事權，激勵地方各級政府盡力做好轄區范圍內的基本公共服務提供和保障。三是成本和效率原則。發揮地方政府尤其是縣級政府組織能力強、貼近基層、獲取信息便利的優勢，將所需信息量大且獲取困難的基本公共服務優先作為地方的財政事權。信息比較容易獲取和甄別的全國性基本公共服務宜作為中央的財政事權。

《意見》明確要求，省級政府要參照中央做法，結合當地實際，按照財政事權劃分原則合理確定省以下政府間財政事權。將部分適宜由更高一級政府承擔的基本公共服務職能上移，促進基本公共服務均等化等方面的職責。這為縣域經濟社會發展提供了有利的制度環境，特別是對新型城鎮化發展和省直管縣體制改革會起到比較大的促進作用。