創新社會政策與治理，促進包容性人類發展

聯合國開發計劃署《2016中國人類發展報告》顯示，中國的人類發展指數列世界第90位，已進入高人類發展水平國家組（0.700-0.799），但仍面臨發展不平衡等諸多挑戰

近日，聯合國開發計劃署在京發布了《2016中國人類發展報告》（下稱《報告》）。《報告》以“通過社會創新促進包容性的人類發展”為主題，探討了中國日益突出的發展不平衡問題，並建議通過社會政策和社會治理領域的創新來解決中國面臨的發展挑戰。

該《報告》是聯合國開發計劃署主持開發的系列研究報告，由中國和國際專家共同撰寫而成，國務院發展研究中心社會發展研究部、公共管理與人力資源研究所提供了研究支持。《報告》指出，中國的人類發展取得了巨大進步，與此同時，今后中國必須進一步深化改革，促進社會創新，以確保包容性的人類發展能夠惠及全體人民。

因地制宜政策促中國包容性人類發展

“人類發展指數”（HDI）由聯合國開發計劃署於1990年創立，該指數由經濟收入、健康狀況、受教育水平三方面內容組成，是衡量人類發展水平的重要指標。自發布以來，其在指導發展中國家制定相應發展戰略方面發揮了重要作用。

過去30多年，中國經濟保持了高速增長，目前已成為世界第二大經濟體。根據《報告》，2014年，中國的人類發展指數達到0.727，在188個國家（地區）中列第90位，已進入高人類發展水平國家組（0.700-0.799）。在1990年處於低人類發展水平組（低於0.550）的47個國家中，中國是目前唯一躋身高人類發展水平組的國家。從1978年到2010年，中國政府成功幫助6.6億人擺脫貧困，學齡兒童淨入學率在過去10年持續穩定在99%以上。此外，中國人均預期壽命也從1980年的67.9歲提高到了2010年的74.8歲。

《報告》稱，近幾十年來，中國採取靈活、因地制宜的政策促進包容性人類發展。自1978年改革開放以來，中國成功實施了一系列社會政策的改革，如土地制度改革、教育體制改革、醫保制度改革和村民自治等，在促進包容性人類發展方面取得了重要進步。同時，中國政府採取了多元政策舉措，因人因地施策，減貧成效顯著。近年來，精准扶貧與特色產業扶貧政策推動了貧困地區的包容性發展。此外，引導社會組織積極參與社會公共事業，廣泛動員社會各方力量共同參與社會治理。

聯合國開發計劃署代理駐華代表兼國別主任文靄潔在發言中指出，中國人類發展的巨大進步，主要得益於中國經濟的快速增長與社會政策的進步。但中國人類發展的進步遠不僅僅體現在經濟增長方面。進入21世紀后，中國的社會政策對促進人類發展發揮了更加積極的作用。以教育為例，教育指數對中國人類發展指數的貢獻率已經從1980年－1990年的24.47%上升到2000年－2010年的44.16%。健康指數排名自2000年以來也有明顯進步。

“詳細闡述中國人類發展狀況非常重要，有助於中國向其他發展中國家分享在減貧、教育普及、社會保障等方面的寶貴經驗。中國人類發展的進展不僅反映在收入的增長、扶貧、健康和教育方面，也體現在中國非常龐大的公共參與體系，參與經濟、社會和政治生活。”聯合國助理秘書長、聯合國開發計劃署助理署長兼亞太局局長徐浩良表示，希望《報告》今后能成為分析中國人類發展的經驗和挑戰的重要工具，同時也可以作為其他發展中國家社會實踐的一項基本參考資料，助力我們更准確地分析社會創新與包容性人類發展之間的關系。

國務院發展研究中心主任李偉在《報告》序言部分指出，發展問題一直是世界各國普遍關注的問題，也是當今世界研究最豐富、內容最復雜、爭議最普遍的問題之一。《報告》借鑒了人類發展指數的分析框架，從民生保障和社會治理兩個角度，對新中國建國以來，特別是改革開放以來的人類發展歷程和經驗做了全面回顧分析和系統總結，並對進一步提升中國人類發展的公平性和包容性提出了政策思路和建議。“《報告》對中國發展歷程和經驗的梳理，不僅有助於世界各國更好地了解中國，也有助於中國更加全面客觀地認識自身的發展過程。中國人類發展的經驗是人類共同發展探索的重要組成部分，也是全球人類發展的共同財富，我們期望，以此為世界其他國家未來的人類發展提供有益借鑒，為全球的包容性發展做出更加積極的貢獻。”

教育部教育發展研究中心副主任楊銀付則在發言中強調了《報告》具有三個鮮明特點：第一，《報告》充分反映出中國政府治國理政的新戰略、新思想、新理念，表明中國現在追求的正是包容性人類發展。第二，《報告》對於我國在通過社會創新促進包容性人類發展方面，進行了扎實的實証考察。比如在教育領域，《報告》明確，通過優質高中招生指標分配，通過義務教育階段的教師、校長交流，通過貧困生的定向招生計劃等，促進教育機會的均等。這充分體現了我國希望通過教育政策創新，以促進包容性教育發展的目標和方向。第三，《報告》不回避問題，在分析問題的基礎上提出政策建議。“我注意到《報告》中的兩個關鍵詞：社會投資型的社會政策與復合型的社會治理體系，這將是未來我國發展的重點。教育領域也需加以努力，作為社會投資型社會政策的一部分，今后需更加重視教育的優先發展。”

清華大學公共管理學院教授、國情研究院院長胡鞍鋼也同樣對《報告》給予了充分肯定與高度評價。他在發言中強調，此份《報告》反映了我國在學習國外知識領域經歷了一個先開放、學習，再將其本地化和中國化的過程，是向全球介紹中國實踐、中國經驗和中國奇跡的有力材料。在他看來，中國的人類發展正在產生極大的外溢性，未來，中國將憑借自身的人類發展奇跡創造出更多世界人類發展奇跡。

對此，《報告》總結性地指出，包括中國在內的新興工業國家都經歷了前景可期的經濟繁榮，並面臨一些相似的挑戰，未來中國有機會引領世界，實現包容性人類發展，為各國提供切實的案例經驗。

包容性人類發展應側重國家治理觸角的延伸

對於如何通過社會創新，實現包容性的人類發展，《報告》主作者、國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所所長貢森指出，需從人類發展、包容性、社會創新、社會政策和社會治理五個方面來看。

在發言中，貢森從兩個階段梳理和分析了中國過去60年人類發展指數與國家基本社會制度構建方面的建設情況與進展。

在新中國成立后的前30年，即計劃經濟時期的人類發展，《報告》顯示，在有人類發展完整數據的124個國家中，1980年中國的人類發展指數排在第92位，收入、健康和教育指數分別排在第122位、第52位和第73位。“健康指數和教育指數的排位遠高於收入指數，為改革開放后的人類發展，尤其是經濟的快速增長奠定了重要基礎。與此同時，也使得社會主體的創造力以及個人遷徙自由和政治自由都受到很大限制。”貢森表示。

貢森指出，縱觀我國在計劃經濟階段人類發展相關的制度和政策構建，總體來看，在短時期內，我國建立了人人可及的、低水平的、多項目的社會政策框架。其中成效尤為明顯的包括：通過初級衛生保健和愛國衛生運動，迅速提高了人民健康水平﹔通過掃盲運動和普及義務教育，迅速提高了國民的識字率和受教育水平。“然而，社會的高度組織化，加上普遍使用的意識形態工具和嚴格執行的戶籍制度，對社會實施了管控。這種治理模式在掃除社會不良風氣、恢復和重建社會秩序方面，發揮了重要作用，但也極大地限制了個人的實質自由。”

改革開放30多年來，中國的人類發展可謂取得了巨大進步。與計劃經濟時期不同，目前，中國的人類發展指數排位已經與人均國民收入指數排位大體相當。快速的經濟增長對中國的人類發展進步起到了非常重要的作用。貢森進一步指出，改革開放30多年來，我國適應了經濟改革和發展需要，並逐步完善相關社會政策。具體包括：有序推進戶籍制度改革，促進勞動力流動﹔實行了相對靈活的勞動力市場制度，保持經濟競爭力，同時創造和分享就業機會，實現更多家庭脫貧﹔完善就業支持和社會保護政策，拉動內需，促進經濟轉型。“特別是進入21世紀以來，社會政策的獨立作用日益受到重視，包括對教育、衛生、社會保障的政府投入不斷加大，社會政策制度體系更加完善，民生保障范圍和水平不斷提高，有針對性地對弱勢群體、落后地區、薄弱領域進行重點支持等。”

在我國社會創新領域的基本理念層面，貢森呼吁，今后我國須在社會領域出台更多基本政策，提升基本能力，從而調動起全社會的積極性，實現中國人類發展的更大進步，爭取盡快進入極高人類發展國家組。

貢森介紹，《報告》中就此明確了六方面建議。第一，保持經濟增長、機會公平和社會協同共同驅動下的包容性發展。國家、市場、社會（包括公民個人和家庭等）之間應建立有制約的、可持續的責任分擔機制。社會政策要形成有機的體系，政策目標要從單純強調社會保護走向社會保護與個人努力相結合。要增強社會自主性，同時防范政治風險，對公民和組織的授權賦能，通過多種手段加強引導和管理。

第二，在社會政策領域，建立以投資性民生項目為主體的社會政策體系。“新領導集體的民生工作思路是‘守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論’。”貢森進一步表示，“重點”是社會投資性社會政策，包括教育、醫療衛生、托兒服務和養老服務。“底線”是社會消費性社會政策，包括低保、養老保險等。

第三，要保証教育優先發展的戰略地位，推進教育現代化。提高教育質量，探索“適切性”教育，培養學生解決中國及全球可持續發展問題的意願和能力，特別是精英人才的社會責任感和擔當精神。

第四，在醫療衛生領域，切實解決宏觀效率和公平性較差的問題，促進健康中國。要建立具有正確激勵的醫療衛生專業人員薪酬制度﹔要增強基層吸引力，推進分級醫療﹔要將新增資源主要放在預防保健和健康管理，引領全球慢性病防控工作﹔要促進醫療保障體系的整合與銜接。

第五，在養老服務領域，要大力發展立足於居家和社區的就地養老。要調整社會養老服務的政策目標，從幫助老年人安享晚年，轉向幫助老年人盡可能自主生活，減少機構依賴。淡化社會養老床位建設目標及相關考核。要建立“少老人”照顧“老老人”的激勵機制。

第六，構建復合治理體系，延伸國家治理觸角，提升國家治理能力。一要向地方放權、向社會組織放權、向基層和社區放權。二要加強事中、事后的管理。三要強化公共事務管理中的公眾參與，積極推進政務公開、財務公開，保障公眾的知情權、參與權和監督權。四要支持和管理並重的社會組織自主發展，通過購買服務等支持政策鼓勵社會組織發展，激發社會組織活力，同時通過法治、人事、信息技術等手段加強管理。五要普遍推行基層和社區“參與式預算”，將決策方式從自上而下轉變為政府指導下的自下而上，並將轉移支付方式從專項轉變為綜合。

“今后，我們應堅持分析視角創新和理論框架創新這兩個創新點。”貢森指出，分析視角創新是要將國際視角與國內視角相結合，理論框架創新則是從社會政策和社會治理兩個維度，分析和研究國家構建與包容性人類發展的互動關系。他強調，社會政策視角的包容性人類發展，應側重制度構建、整合和可持續發展，將民生項目區分為消費性和投資性，提出投資性社會政策體系。而社會治理視角的包容性人類發展，應側重國家治理觸角的延伸和能力的提升，將公眾參與區分為國家主導型和社會主導型，提出復合治理模式。

中國須繼續調整社會政策 積極應對挑戰

改革開放以來，中國在人類發展領域取得的成就在很大程度上受益於經濟增長。隨著經濟增長，中國的收入差距迅速擴大，基尼系數（應用最為普遍的不平等衡量指數）長期較高。《報告》指出，目前中國不平等問題依然十分突出。中國的社會與經濟發展不協調，收入差距加大，醫療、教育機會分配不均等，不同地區間的人均壽命差距較大，如上海達到80.26歲，而西藏則是68.17歲﹔此外，青海、貴州的高中毛入學率遠遠低於全國平均水平。

“盡管近年來，中國的人類發展情況取得了極大進展，包括教育、健康和公共參與等各領域。但正如《報告》所預測，在今后一個時期，中國的包容性人類發展還將面臨一系列新的困難與挑戰。如人口結構變化特別是老齡化、經濟增速趨緩、大規模人口流動、公眾預期提高與數字鴻溝等。”徐浩良表示，中國人類發展的局限性主要體現為兩方面：一是中國的經濟增長雖令世人矚目，但在社會進步、平等、文化繁榮方面進展卻有限。二是對於廣大的農民工群體而言，城市化所帶來的效應始終未能被他們充分享受到。

“這些局限性呼吁我們，今后我國需要實現更加具有包容性的人類發展。如今，中國的人口結構正在發生變化，人口老齡化現象日益突出，經濟下行壓力加大，公眾的期望值也越來越高，在農村與城市之間出現了日益加大的數字鴻溝。挑戰是艱巨的，我們時間非常有限，必須要抓住機遇，積極應對。”徐浩良如是說。

文藹潔建議，要解決中國現存的不平等問題首先要進行改革。她指出，中國政府須轉變社會政策，從擴張向融合轉變，平衡社會福利，讓人們獲得更好的健康、教育服務，並針對不同的群體採取不同的政策措施。

《報告》呼吁，未來中國應繼續積極採取社會創新，促進包容性發展。包容性發展強調，不僅要重視人類發展平均水平的提高，更要追求更加平等的人類發展，縮小不同地區和不同群體間的人類發展差距。此外，社會政策要更具針對性，重點關注社會保障的包容性，提高社會參與度。《報告》指出，經濟增長、機會公平、社會協同將是中國未來實現包容性人類發展的三大主要推動力。

國務院發展研究中心社會發展研究部部長葛延風在作會議總結時指出，一方面，中國確實在人類發展包容性方面取得了巨大成就，並已經形成了眾多優質經驗。我們既有義務也有責任將這些優質經驗和做法向其他發展中國家推介，以實現共同發展。另一方面，我們仍有不少問題與挑戰須加以應對。在過去的發展過程中，我們著實在一些領域走了不少彎路。今后我國需在認真總結和吸取經驗教訓的基礎上，更加積極地應對挑戰。（記者 張倪）

（來源：中國發展觀察雜志）