網絡空間治理的困境及其出路

作為國家治理體系的有機組成部分，網絡空間治理顯然不同於治理一個現實社會，但也絕不僅僅是治理一個虛擬社會，而是治理現實社會與虛擬社會相結合產生的“新社會”

習近平總書記在2016年4月19日召開的網絡安全和信息化工作座談會（下稱4·19網信座談）上強調“讓互聯網更好造福國家和人民”。其中關於及時了解、吸納、引導、回應網絡輿論，打造健康清朗的網絡空間精神家園的重要論述，與我國6.88億網民的日常生活緊密相關。貫徹以人民為中心的思想發展網信事業，追求更好的網絡空間治理是題中應有之義。

網絡空間治理顧名思義，指的是公共權威為實現公共利益，針對互聯網虛擬空間中公民的各種活動所進行的疏導與管理，是中國特色國家治理體系的有機組成部分。正如治理（governance）一詞的涵義經歷了由控制、引導、操縱向合作、互動、協商的逐漸演化，網絡空間治理在國家治理實踐中的主要表現形式，也經歷了由威權管控向制度建設再向協同共治的轉變：

一、將現實社會中的管制手段移植到網絡空間。包括信息封鎖手段（如封帖、刪帖）、行政執法手段（如“跨省追捕”事件）、專項治理手段（如整治互聯網低俗之風專項行動）等。

二、將網絡空間的非制度化活動納入制度軌道。包括在網絡媒介搭建問政平台（如人民網地方政府留言板）、設立網絡發言人制度、全面開啟網絡實名認証等。

三、組織多元主體參與協同治理。包括聯合網絡運營商（ISP）與內容提供商（ICP）進行技術屏蔽和內容審查、邀請專家學者背書、團結意見領袖引導輿論（如舉辦“網絡名人故宮行”活動）、組建網評隊伍造勢等。

正如習總書記在4·19網信座談同時指出的，“網絡安全和信息化工作扎實推進，取得顯著進步和成績，同時也存在不少短板和問題”——在網絡空間治理的范疇內具體表現為：互聯網的創造力雖然在網絡問政建言獻策（如時任深圳市長於幼軍對話《深圳，你被誰拋棄》的作者）、網絡反腐提供線索（如舉報“表哥”楊達才）、網絡問責促進改革（如“孫志剛事件”推動收容制度廢止）等方面得到彰顯﹔互聯網的破壞力同樣在網絡暴力散播戾氣（如“很黃很暴力”事件）、網絡謠言損害公信力（如大V“秦火火”造謠傳謠）、網絡涉黃污染視聽（如網絡視頻直播平台傳播低俗淫穢信息）等方面不斷肆虐。

以實際效果衡量互聯網帶給中國的影響，其建構性特征與解構性特征同樣鮮明。網絡空間治理工作陷入了有益標的不能全得，而無益標的不能全舍的兩難困境，個中原因需要從以下四個方面認識：

第一，國家的政治體制。在現實政治參與渠道相對暢通的一些國家，互聯網作為新興媒介，雖然也是公眾政治參與的重要平台，卻鮮有民意洶涌的情形出現。網絡參與在中國的興起是以傳統的一元政治體制為基礎的。一方面，轉型時期相對嚴格的社會控制，由於互聯網的出現而被削弱，網絡空間與現實社會之間形成了“管制勢差”﹔另一方面，互聯網的基本屬性對於政治參與而言，起到了賦能（E-enabling）、卷入（E-engaging）與賦權（E-empowering）的作用，提升了網民的政治效能感，兩者共同導致政治參與人口由線下（offline）向線上（online）發生大規模轉移。所以在某種程度上，互聯網所迸發的活力與網絡社會的去制度化特征是相伴而生的，就像是同一枚硬幣的正反兩面，追求絕對秩序的單邊思維將很有可能窒息網絡活動的生命力，出現“倒臟水時將嬰兒一起倒掉”的結果。

第二，政府的治理結構。基於中國國家治理層級間的條塊結構，呈現出一幅中央（高層）支配與地方（基層）反支配的博弈圖景。其中，目標指令層層頒布的壓力型體制，導致了指標細化逐級加碼的表現型政治，進而演化成一種被學界稱為“晉升錦標賽”的治理模式——相同層級政府由於任務類似且考核方式單一而產生的橫向比較與競爭。轄區有邊界而網絡無邊界，對於政府官員而言，政府治理存在的問題在轄區內暴露可以嚴控知情范圍，在互聯網上暴露則意味著“家丑外揚”。如果接受批評的前提是轄區內部問題的公開化，那麼衡量修正問題所帶來的政治資本收益與暴露問題所導致的政治資本流失，理性的選擇一定是優先應對問題的暴露，確保自己在“晉升錦標賽”中不會因此而掉隊，再考慮處置暴露的問題。治理結構決定了政府官員對於網絡空間中的“忠言逆耳”具有天然的抵觸情緒，期望其主動通過網絡走群眾路線面臨難以逾越的鴻溝。

第三，網民的行為取向。中國的政治信任總體表現出一種差序格局，具備“兩個遞減”的基本特征，具體而言，指的是橫向比較，越是負責具體行政事務的一線部門政治信任越低﹔縱向比較，越是行政層級較低的基層政府政治信任越低。造成的結果就是形成了公眾政治參與的一般邏輯：想方設法引起更高層級領導的關注，訴求才有可能得到滿足。因此，公眾在進行網絡政治參與時往往傾向於採取一種“會鬧的孩子有奶吃”的問題化策略：以批判性的立場審視客觀情況、以宣泄式的情感包裝主觀意見，然后通過網絡輿論放大器，在縱向與橫向兩個維度上向更高層級和更廣范圍擴散——最理想的結果自然是問題得到妥善解決，而得知當事人遭到問責也同樣可以獲得代償性滿足。純粹和風細雨式的意見表達既缺乏滋生的土壤，又缺乏持續的動力。客觀上講，網絡空間生態惡化、暴戾情緒彌漫，公眾自身的行為取向對此應負有一定的責任。

第四，部門的職責分工。互聯網虛擬社會是現實社會的縮影與映射，是人的現實社會活動與社會關系在虛擬空間中的延伸。根據不完全統計，參與網絡空間治理相關工作的行政部門曾經一度達到十六個之多。為了統籌協調虛擬社會中涉及經濟、政治、文化、社會及軍事等各個領域的網絡安全和信息化重大問題，緩解“九龍治水”的局面，中央成立了網絡安全和信息化領導小組，中央網信辦（也即國家互聯網信息辦公室）則擔負起全國互聯網信息內容管理的職責，並負責監督管理執法。網絡空間中的問題部分產生於虛擬社會，而更大一部分則來自於現實社會。作為元治理角色，中央網信辦在實際工作中可以干預虛擬卻無權過問現實，導致其監管執法權力並沒有轉換成協調能力，卻異化為一種服務責任：既不能解決公眾網絡訴求，也不能對涉事主體監督問責，反而逐漸成為其他部門或各級政府在網絡空間的善后機構。權責關系沒有理順造成虛擬社會治理與現實社會治理的脫節，在外媒眼中掌握互聯網領域生殺大權的實權部門，在網絡空間治理工作中經受著力不從心的考驗。
綜合上述分析，我們不難發現，問題與矛盾在某種程度上是內生性的、系統性的，冀望治理效果得到顯著改善絕非一日之功。但是，習總書記在4·19網信座談中強調，“網信事業要在踐行新發展理念上先行一步”，為走出網絡空間治理困境打開了“機會窗口”，也指明了改革方向：應當以創新、協調、開放的思路治理自由、平等、開放的網絡空間。而這所謂“先行一步”，應該重點從以下幾個方面著手：

一、調整治理目標。互聯網不是法外之地，但也不是理想中的“烏托邦”。我們既然承認並且能夠接受現實世界並非風平浪靜的事實，也不應該以“既讓馬兒跑，又不讓馬兒吃草”的邏輯去苛求網絡空間歌舞升平。調整治理目標，辯証地認識互聯網創造力與破壞力共存共生的客觀現實，平衡好網絡空間治理中穩定與發展的關系，是有效改善治理效果的重要前提。在嚴把網絡安全關的前提下，從中央層面到地方層面，正視並且普遍達成允許網絡空間存在一定程度非理性因素的共識，應該成為網絡空間治理的價值基點。

二、培育社會力量。多年以來，在我國行政體制改革中一直倡導轉變政府職能，退出不該管也管不好的領域。但卻屢屢陷入“一放就亂，一管就死”的怪圈。究其原因，很重要的一點就是社會力量過於薄弱，導致政府、市場與社會關系失衡。網絡空間中的“治”與“亂”，同樣在很大程度上取決於社會力量能否對政府治理形成有益的補充。應該在政府的監督指導下適度放開網絡虛擬社會的某一個領域，將其作為培育社會力量的“試驗田”，讓網民（及其組織）通過各種形式實施自我治理，訓練其在不依靠“家長指教”的情況下實現公共利益的能力。這樣做並不是為了卸載政府的責任，更不是要削減政府的職能，而是儲備一股新的力量——當網絡社會面臨多重治理危機的壓力時，成熟而強大的社會力量將更有可能為政府提供有力的輔助與支持。

三、打通虛實壁壘。作為國家治理體系的有機組成部分，網絡空間治理顯然不同於治理一個現實社會，但也絕不僅僅是治理一個虛擬社會，而是治理現實社會與虛擬社會相結合產生的“新社會”。關於如何處置網絡民意的思考不應該僅僅止步於應對層面，如搭建溝通平台、建立回應機制等——這在本質上無異於對意見和建議的直接回避與排斥。所以，除了要在虛擬活動與現實政治的接壤處做好前端工作，更應該關注如何打破虛實壁壘，貫通收集民意、處理問題、進度反饋的整個治理鏈條，確保來自網絡的意見可以收集齊全、反映出的現實問題能夠解決妥善、問題處理的進度可以向網民反饋到位。允許互聯網的影響力深度作用於現實社會，促進治理結構的優化與治理方式的轉變，才是國家治理體系對於網絡活動的吸納，達成網上網下形成同心圓，多元主體共同參與治國理政的目標。

四、優化職能配置。當代治理相比傳統管理最顯著的區別在於權力主體與權力向度的多元化，表現出由權力集中、親力親為向權力下放、協同合作的思路轉變。重新平衡網絡空間治理工作中統籌協調與監督執法兩項核心職能的比重，是追求更好的網絡空間治理的必由之路。一方面，在網絡空間治理領域內設立統籌協調機構，目的是為了重構府際關系，發揮多元主體的協同效力，而非將其自身塑造成一個在國家治理體系內可以直接執法的龐然大物。所以需要特別警惕職權配置的“棘輪效應”，避免賦權容易而分權困難的情況出現。另一方面，治理主體間的協同合作不僅要以約束網絡行為為目的，同樣要為激發網絡活力創造條件。需要創新協同工作機制，在確保互聯網信息內容管理全程留痕的前提下，注意發揮紀檢監察部門在網絡空間治理中的作用：對於監督執法工作不及時不妥當要問責，對於網絡信息所反映的行政失范同樣要問責——以雙向監督問責作為保障，全面發揮網絡民意對於政府行為的威懾與促進作用。（參考文獻略 作者單位：北京大學政府管理學院）

（來源：中國發展觀察雜志）