重塑央地關系

繼分稅制改革之后最大規模和力度的央地財政關系調整即將拉開帷幕。

近日，國務院印發《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（下文簡稱《意見》）。這標志著十八屆三中全會以來確立的央地財政關系改革思路正式付諸實施，也意味著新一輪財稅體制改革進入“啃硬骨頭”的攻堅階段。

《意見》被認為是“第一次比較系統地提出從事權和支出責任劃分即政府公共權力縱向配置角度推進財稅體制改革的重要文件”。它從七個方面明確了改革的主要內容，其中最為核心的是“一加一減”——適度加強中央財政事權，減少並規范中央與地方共同財政事權﹔同時，劃定了到2020年逐步推進改革的時間表和路線圖。

中國作為一個幅員遼闊、人口眾多的大國，處理好中央和地方關系是治國理政的關鍵命題，也是一大難題。長久以來，我們始終未能徹底跳脫“一統就死、一放就亂”的不良循環。而“財政財政”，有“財”方有“政”，央地財政關系無疑是央地關系的“牛鼻子”﹔科學、合理、規范地劃分央地政府間的事權和支出責任，則是理順央地財政關系的前提和基礎。可見，中央與地方財政事權和支出責任劃分改革確是一項關乎國家治理全局的重要改革。

1994年實行的分稅制改革，是改革開放以來央地財政關系的一次重大調整。改革借鑒成熟市場經濟國家的做法，以財權與事權相結合為原則，按稅種劃分中央與地方收入，其后又經過數次微調，奠定了央地財政分配關系的基本格局。作為分稅制改革的有機組成部分，還建立了政府間轉移支付制度。

分稅制改革的直接效果是，中央財政收入的數額及佔財政總收入的比重迅速提高，在紓解中央財政困難的同時，顯著增強了中央的宏觀調控能力。改革更具歷史性的意義在於，構建起與市場經濟發展相適應的政府間分權型財政模式框架，初步實現了央地財政關系的規范化和制度化。

但分稅制改革主要針對的是“財”（央地收入劃分），基本沒有觸及“政”（事權和支出責任劃分），因而存在一定的局限與缺陷，並且隨著時間推移和形勢變化，顯現出某些負面效應。特別是由於財權和財力向中央集中，事權向地方和基層下沉，加劇了地方的收支矛盾，迫使地方政府要麼嚴重依賴中央和上級政府的財政撥款和轉移支付，衍生出“跑部錢進”等現象﹔要麼熱衷於開拓賣地、收費、發債等各種增收渠道，形成“土地財政”、“收費財政”以及地方債務風險等問題。

推進央地財政事權和支出責任劃分改革，正是為了通過解決上述財權財力與事權的脫節、錯配甚至倒挂，進一步理順央地政府間財政關系，最終建立起合乎國家治理現代化要求的央地關系。

此次國務院的《意見》使用了以往少見的“財政事權”一詞。雖然有學者從語義邏輯的角度出發，認為事權的劃分和行使本就與經濟能力息息相關，在“事權”之前加上“財政”顯得冗余，但根據財政部發言人的解釋，之所以強調“財政事權”，是為了同包括立法、司法等廣義公共服務部門在內的“大事權”概念相區分﹔從財政事權劃分入手進行改革，是為今后全面推進事權劃分改革探路。這一解釋有助於我們理解改革的現實路徑和策略選擇，當然也使我們對改革的遠景目標有了更多認知和期待。

央地關系的調整與重塑是一盤大棋，財政事權和支出責任劃分改革只是落下一枚棋子，未來改革的復雜和艱巨可想而知。

“在中央統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”，這是我國憲法確定的處理央地關系須遵循的基本原則，也是經過近40年改革開放實踐檢驗的重要經驗。不能不承認，地方之間的相互競爭以及適度的央地博弈，在相當程度上是中國經濟社會快速發展的動力之一。改革和調整央地關系，應當繼續以有利於調動中央和地方“兩個積極性”為取向，當前尤應考慮如何更加有效地調動地方的積極性。

另外有必要指出的是，所謂“事權”，實質是政府提供的公共服務。由全能政府向有限政府、由管理型政府向服務型政府的轉變，從根本上決定著央地事權劃分能否科學合理。因此，央地事權劃分不只是中央與地方政府之間的分權，亦牽涉政府與社會、政府與市場的分權。《意見》對此多有提及，需要積極推動落實。

輿論還普遍注意到，《意見》提出要在2020年前“適時制定修訂相關法律、行政法規，研究起草政府間財政關系法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系”。實現央地關系法治化是學界多年來的呼吁，若能從財政關系著手，穩步推動這一進程，則對法治中國的建設利莫大焉。（來源：中國發展觀察雜志）