TPP的前途與WTO的未來

經過五年多談判，美國、日本、澳大利亞、加拿大、越南等12個國家於2015年10月就跨太平洋伙伴關系協定（TPP）達成一致，並於今年2月4日正式簽署了協定文本。然而，就在距離11月8日美國總統大選僅剩三個多月之際，美國兩黨候選人均發出強烈反對TPP之聲，使得TPP再次成為輿論焦點。

有分析認為，TPP協議一旦實施，新規則將對WTO的多邊貿易體制產生嚴重影響，甚至可能面臨WTO被架空的危險。那麼，TPP與WTO有怎樣的區別？WTO是否會被取代？又有怎樣的未來？

TPP或源於對東亞共同體的解構

TPP的英文名稱為 Trans-Pacific Partnership Agreement（簡稱TPP），一般譯為“跨太平洋伙伴關系協定”。其前身是“跨太平洋戰略性經濟伙伴關系協定”（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement）。TPP宣稱，其目的是推進跨太平洋區域經濟自由化，構建多邊經濟伙伴關系。TPP的北大西洋版——跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定（TTIP）也在談判之中。

中國現代國際關系研究院研究員劉軍紅向《中國發展觀察》記者介紹了TPP產生的背景和發展歷程。他說，TPP的前身是2005年新加坡、新西蘭、文萊和智利四國達成的自由貿易區。2010年3月，美國、澳大利亞等加入，形成八國談判體制。2011年11月，日本民主黨野田政府表示加入談判意向，願與各國展開磋商。2013年3月，安倍政府直接表示參加談判，當年7月正式啟動12國談判體制。

劉軍紅表示，圍繞TPP談判，事實上經歷了美國對東亞地區合作形勢、框架的認識與對策的變化過程。東亞地區合作起於1997年東亞金融危機。東亞金融危機前，日本對東亞的政策基本不敢明提“亞洲區域性”問題，而僅是個別合作。危機后，團結協作共同應對危機的意識增強，“東亞人的東亞”意識上升，對日本侵略歷史的芥蒂淡化。日本開始公開提出東亞區域話題。在此背景下，日本提出單獨出資1000億美元，構建亞洲貨幣基金（AMF），但遭到美國的打壓而夭折。之后，日本開始走多邊合作道路，利用東盟原有的貨幣互換機制，於2000年推出亞洲貨幣互換機制——“10+3”框架下的貨幣合作機制——“清邁倡議”，並與IMF（國際貨幣基金組織）挂鉤，也得到美國的認可。此后，日本率先與新加坡談判EPA（經濟伙伴關系協定），奠定了東亞區域（10+3）經濟合作架構，由此衍生出多組FTA（自由貿易協定）談判框架——多輔多軸型區域合作框架（10+3、10+1等）機制。

“在2006年前，美國對東亞這種經貿關系為主規則談判保持‘善意忽視’態度，因為尚未觸及美國的核心利益。”劉軍紅說，但是，當2004年底“10+3”萬象會議決定將“東亞共同體”作為地區合作總目標，並要召開“首腦會議”時，尤其是日本小泉政府正式提出構建“東亞共同體”，並將快攻東盟作為優先戰略議題時，美國國會和政治學者提出異議，稱“東亞共同體”缺少“民主”，而經濟學者如伯格斯滕則指出“東亞共同體是對跨太平洋自貿區的割裂”，美國政府自此不再保持“善意忽視”。2006年日本政府提出澳大利亞、新西蘭和印度加入東亞合作框架，即添加“民主元素”，形成“10+6”格局，尤其是當時的安倍政府提出“亞洲價值觀共同體”后，美國認為這是對“民主=美國”的一般邏輯的公然否定，開始關注東亞地區合作。在2006年APEC（亞太經合組織）會議期間，美國提出“在APEC框架下容忍任何雙邊FTA”，但唯獨拒絕與日本談判FTA。而此前，美國曾兩度要求日本談判FTA，都被日本拒絕。2007年，布什政府提出利用新加坡、新西蘭、智利和文萊的FTA，構建“環太平洋自貿區”構想。

劉軍紅表示，美國金融危機后，奧巴馬政府正式提出構建更高水平的TPP。而在此期間，以東盟為中心的五組FTA於2010年1月1日全面啟動，即東盟（ASEAN）+中、日、韓、澳、新、印FTA全面簽署，一個廣泛涵蓋太平洋西岸的自貿區已見雛形。此時，美國在橫濱APEC峰會期間提出要用一年時間全面推進TPP談判，力爭在2011年美國主導夏威夷APEC會議期間達成TPP。2010年正是APEC在1994年茂物宣言提出發達國家實現貿易投資自由化的目標年，日本也希望利用主持橫濱峰會對此做一總結，而美國搶先提出TPP事實上讓日本的橫濱宣言僅以附件的形式挂在網上，未能對茂物宣言做一個裡程碑式的總結，這折射出日美在區域合作問題上的深層矛盾。

“從這個意義上看，美國提出TPP，並主導21世紀規則，在抵制新興國家、抑制新興國家經濟增長力的同時，也有很強的拆解東亞共同體之意。由此，TPP堪稱對東亞共同體的解構。”劉軍紅說。

在對外經貿大學中國WTO研究院院長屠新泉看來，美國的這一重大決策還有兩個原因：一是WTO多哈回合經過多年努力尤其是2008年7月部長會議的艱苦談判，依然未能取得實質進展，使得美國喪失了對WTO的信心，美國希望啟動新的區域貿易談判來推進其主導的貿易和投資自由化，而加入TPP是一個有效的捷徑。二是美國在伊拉克、阿富汗收縮之后，將亞太地區視為戰略擴展的重點，而TPP被視為美國鞏固和擴大在亞太地區盟友體系和領導權、對抗中國影響力擴張的經濟支柱。

WTO不會被TPP取代

有人稱美國有意退出WTO，並利用TPP取代WTO，屠新泉不認同此種觀點。他認為，“美國不會退出WTO，也並不打算完全以TPP取代WTO。WTO仍然有其特殊的價值和不可替代性。事實上，美國在談判TPP時也未放棄利用WTO推進其特定目標，如2013年巴厘島部長會議期間達成的《貿易便利化協定》。”

劉軍紅亦表示，“鑒於WTO是迄今為止多邊貿易投資安排框架中唯一具有糾紛解決機制，並且具有強制力的涵蓋全球的國際組織，它不可替代，對美國也是非常有用的工具，美國自然沒有必要肢解WTO，相反，美國一直在利用WTO機制，實施貿易保護主義。”

在屠新泉看來，“美國確實希望利用TPP來主導制定新一代的貿易和投資規則，進而對WTO中的發展中國家尤其是新興大國構成壓力，一方面促使其在WTO談判中做出讓步，另一方面則是削弱這些國家對新的國際規則的影響力。”

談到TPP與WTO的不同時，屠新泉表示，“TPP規則和WTO規則最大的區別在於TPP隻適用於加入TPP的12個成員，而WTO規則適用於164個成員。從內容來看，TPP基本上是在WTO規則基礎上的升級或擴展，其主要方向是提高貿易和投資自由化的水平，進一步降低貿易和投資壁壘，進一步減少成員政府對經濟、產業和貿易的行政干預。”

劉軍紅則稱，“TPP在規則上主張更高標准，涵蓋更多領域，大致分三大部分，31個領域，即市場准入、邊境措施和邊境內制度，涵蓋關稅、非關稅壁壘、投資規則、人員移動、知識產權、國有企業、政府採購，乃至工會組織等涉及制度（權力）的規則，事實上相當於對地區進行一次權力體系的國際化重建，直接涉及各國主權。如此“高標准嚴要求”，實際上形成對各國的制度制約，而不是其所標榜的經貿自由化。相反，WTO至少對發展中國家提出了不同、有差別的規則，形成了有管理的自由貿易機制，比如，發展中國家並未被要求加入《政府採購協議》，這對發展中國家的相關產業，以及政府的經濟、產業政策有相當容忍度。”

屠新泉補充道，“TPP在方向上仍然是自由化和市場化，仍然體現了WTO的基本原則和精神。但是，TPP中的環境和勞工規則更多體現了美國的價值觀以及對國內反全球化勢力的妥協，與WTO的貿易和投資自由化並不一致。”

WTO未來的前景和發展趨勢如何？TPP會對WTO產生怎樣的影響？劉軍紅堅定地說，“WTO經歷了近70年的發展歷程，照顧到了世界經濟發展不平衡性、多樣性，具有廣泛的涵蓋性，也體現了相對的公平和平等性，符合廣大發展中國家的利益，具有生命力。”

屠新泉指出，“WTO仍然是當今唯一處理國際貿易關系的全球性組織，具有不可替代的價值。無論是TPP還是TTIP，都沒有吸引任何一個發展中大國參加，即便它們都成功生效，美歐仍要處理與發展中國家的關系，仍然要依賴WTO。從當前的形勢來看，大多數發展中國家都不會加入TPP或TTIP，尤其是發展中大國，因為它們在經濟發展階段以及經濟發展理念上都與之相去甚遠，貿然接受過高的貿易和投資規則並不一定有利。此外，即使多哈回合談判可能難以全部完成，但WTO仍然有其自身的制度靈活性，可以逐步推進特定領域以及新議題的規則談判和制定。而在大多數問題上，隻有包括了大多數發展中國家尤其是新興大國的國際規則才具有實質性的經濟意義。”

劉軍紅進而分析道，“冷戰結束后，發達國家比較優勢在削弱或喪失，意圖通過對外自由投資，實現比較優勢的動態轉移，尤其是希望通過與發展中國家簽訂‘投資協定’，而不是簡單的投資保護協定，讓發展中國家在發達國家企業進行投資前就承諾開放市場，即‘投資前承諾’，進而任意進出發展中國家市場，實現資本收益最大化。但是，這樣將損壞發展中國家基干企業、產業的發展條件，從而將發達國家與發展中國家的差距固定化、重構化，以確保‘一個在樓上，一個在樓下’。為此，廣大發展中國家在WTO回合談判中團結一致，共同抵制發達國家推進普遍‘投資協定’（投資規則）的做法，以至於雙方矛盾激化，談判擱淺。對此，更著急、焦慮的是發達國家，發達國家開始通過主導區域、雙邊FTA方式，獲取區域性規則、制度制定權。”

他說，權力是政治的核心，國際上也是如此。國際貿易投資的規則、制度制定權，意味著國際政治權力。發展中國家有必要根據自身條件捍衛自身利益，而不是盲目地追隨發達國家搞區域共同體。

中國應堅持以WTO為主導

WTO的發展對中國的發展具有至關重要的影響，面臨美國等發達國家的“圍堵”或“排擠”，中國如何利用WTO規則，以實現自身的利益和發展？

“應該說，中國是WTO體制的受益國。”劉軍紅分析，2001年中國加入WTO，意味著同時打開歐美兩大市場，在世界經濟體系中豁然開朗，由此，世界投資涌入，貿易大發展，經濟大進步。入世后第一個十年，中國經濟連續保持10%以上的增速，奠定了中國經濟崛起的基礎。入世帶來國際社會對中國市場經濟的標准性認可，引發了對華直接投資，並以此為核心形成中國本土市場上的制造業、產業群聚集，進而形成了世界最完整的產業分工體系，還衍生出世界市場一部分的“中國市場”，由此奠定了中國作為產品供給地、世界市場、世界資金供給地，甚至世界資本供應地的地位。這些決定了中國崛起的條件，也是實現“兩個百年”目標的基礎。

屠新泉表示，“中國很好地利用WTO紅利，實現了貿易和經濟的高速增長。因此，中國是非常珍視WTO這個平台的，也一貫堅決維護WTO在全球貿易治理中的主渠道地位。WTO多哈回合僵局削弱了其權威和地位，對中國來說也是喪失了一個發揮國際影響力、掌握國際規則制定話語權的平台。但同時也要承認，多哈回合僵局是全體成員共同造成的，其中也有中國的部分責任。盡管破解這一僵局不可能依靠中國一己之力，但中國作為世界第一貿易大國以及WTO的重要受益者，理應做出更大貢獻、付出更大努力，以自己的積極作為吸引其他成員對WTO的興趣，凝聚更多成員的共識，共同找到一條化解分歧、穩步前進的道路，恢復WTO的活力，使之更好地為世界貿易的健康發展服務。”

劉軍紅倡言，中國必須堅持以WTO為主導的世界多邊貿易投資體系，推進區域自由貿易投資體系，但需要避免唯發達國家是從。他說，近二十余年，WTO之所以推進不動，主要問題在於發達國家不用力，發達國家的政治中樞首腦幾乎都參與了區域整合進程，但從未有一家積極支持推進WTO談判，這意味著沒有“政治投入”。同時，在WTO體制下，諸如農產品關稅、非關稅壁壘等問題，發達國家之間矛盾重重，直接體現了“資本主義的對立”，不可協調，隻不過這種矛盾暫時被發展中國家與發達國家之間的投資規則等問題掩蓋了，以致於國際社會廣泛認為WTO不能推進的根源在發展中國家。今后，中國及其他發展中國家仍需要將發展視為主要矛盾，推進發展、持續發展，跨越中等收入陷阱，爭取更加公平、平等的發展地位。“對發展中國家而言，和平與發展仍是時代主題，無法偏廢。”（記者 高妍蕊 張倪）