“十三五”財稅體制改革面臨落地攻堅

早在2014年6月30日，中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》便明確了改進預算管理制度、深化稅制改革、調整中央和地方政府間財政關系三大改革任務。

按照既定方案和時間表，2015年預算管理改革要取得決定性進展，財政支出管理改革取得實質性突破，稅制改革取得階段性成果﹔2016年將基本完成深化財稅體制改革的重點工作任務﹔2020年各項改革基本到位，基本建立現代財稅制度。由此看來，“十三五”時期，財稅改革已箭在弦上，時不我待。

改革進程有喜有憂

《深化財稅體制改革總體方案》中涉及需要重點推進三個方面的改革。一是改進預算管理制度，強化預算約束、規范政府行為、實現有效監督，加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度﹔二是深化稅收制度改革，優化稅制結構、完善稅收功能、穩定宏觀稅負、推進依法治稅，建立有利於科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系，充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化的職能作用﹔三是調整中央和地方政府間財政關系，在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度。

“如今時間過去兩年，從成績來看，第一方面表現較為突出，尤其是在強化預算約束、規范政府行為方面取得了突出進展。在第二方面，則主要體現在借助於營改增的全面推開，增值稅基本建成了消費型增值稅，也消除了原增值稅、營業稅二稅並存帶來的一系列征管問題與重復征稅問題，資源稅也已進入實質性改革階段。”中南財經政法大學財稅學院教授、博士生導師龐鳳喜在接受《中國發展觀察》採訪時表示。

在於8月7日召開的“中國新財稅主義三十人論壇”上，中國人民大學經濟學院學者、“新財稅主義”經濟理論提出者高連奎在發言中表示，“中國作為中等收入國家，人均GDP雖已接近一萬美元，但純稅收隻有27%左右，由此看來，中國的財政收入水平還停留在發展中國家的程度。”他解釋道，一個國家的財稅必須同其經濟發展水平相適應。量化來看，古代稅收一般為10%左右，后提高到20%，工業化初期達到20%。后來，發展中國家提高到30%，中等收入國家為40%，歐洲發達國家在50%左右。一國從農業國發展到初期工業國、發展較快的發展中國家，再到中等收入國家、發達國家，其稅收從10%提高到50%，這是自然規律。“我國屬於低稅國家，但由於以前有土地出讓金彌補政府財政不足，所以低稅問題沒有暴露。隨著土地出讓金的減少，稅收不足問題將越來越嚴重。”

會后，高連奎在接受《中國發展觀察》採訪時坦言，“改革效果雖然明顯，但總體來說目前的財稅體制僅僅局限在一個點、一個稅種的改革，不是全面的帶有頂層設計性質的改革，因此對政府增加財政收入和對企業減負的效果均不明顯，甚至有些金融企業在營改增中增加了負擔。”他進一步強調，“我們需要站在時代和中國發展階段的高度，對中國的財稅體制進行一次重構，需要的是一次頂層設計層面的財稅改革，這樣才可以讓大多數人受益。”

龐鳳喜認為，目前確實有多方面改革尚待加強。一是優化稅制結構尚未破題﹔二是受制於稅制結構優化與科學稅制建設進程的較為緩慢，以及政府間事權和支出責任劃分的不清晰，中央和地方收入劃分上同樣未能取得明顯進展。

改革面臨落地攻堅

從“十二五”到“十三五”，財稅改革從著眼頂層設計已進入落地攻堅階段，踏入深水區，要敢於啃“硬骨頭”。

迄今的財稅體制改革進程尚不夠均衡，相較於預算改革、稅制改革在改革實施層面取得的實際進展，劃分中央和地方事權和支出責任相對滯后。龐鳳喜認為，這裡的問題是，在我國哪些事情該由政府承擔，不同級次之間政府應如何分工，可能尚缺乏嚴密地論証，包括教育、社會保障等，目前仍未明確。政府與市場的分工、政府與社會的分工、政府與政府間的分工，對於我國這類轉軌國家而言，仍然是重要的研究課題。

在高連奎看來，當前有這樣一種觀點，傾向於用中央財稅來補貼地方財政，這並不現實。他認為，地方應該自己充實財政。對於地方面臨的土地財政枯竭問題，高連奎建議，個人所得稅應地方化。由於我國各地經濟發展狀況、工資水平、物價水平不同，大城市工資高，但消費也高，小城市工資低，但消費也低，這麼大的國家制定統一的個人所得稅標准並不合適。目前我國繳納個人所得稅群體主要以大城市的白領為主，繳費人數有限，也不公平。因而不應再制定統一的個稅標准，國家應該隻制定稅率，起征點由地方人大確定，將個人所得稅變成一個支撐地方財政收入的重要稅種，這樣就可以彌補地方土地財政枯竭后的政府支出問題。“而目前大家熱議的房產稅等其實可行性不強，還不如加強個人所得稅的征收來替代土地財政。”

如今，個人所得稅改革已箭在弦上。“在我國，個人所得稅存在的最大問題，主要體現為實行極為純粹的分類所得稅制，不考慮收入的多元性，也不考慮相應、相關的成本費用支出。”龐鳳喜認為。

她進一步指出，當前，我國城鎮居民收入來源主要為工資性收入、轉移性收入、經營性收入和財產性收入。且實証研究顯示，隨著經濟的發展，我國收入來源的結構和比例也相對變動。在城鎮，工資性收入雖為城鎮居民最為重要的收入來源，但其佔比正出現逐年下降趨勢﹔而財產性收入和經營性收入增長最快。“但實際征收中，工薪階層擔當了納稅主體，源自依附於企業稅而相對易控制稅源的代扣代繳制度，而面向自然人的稅收征管體系的建設問題既未受到應有的重視，更遠未建立。”

龐鳳喜表示，公民個人收入渠道如今早已多元化，且區別於收入渠道狹窄的中低收入階層，越是高收入人群，其財富來源及形成路徑越是呈現多樣性特征，同時，除傳統業態獲得大量高投機性收入外，新型收入形式也層出不窮，如互聯網金融、電子商務從業者以及“網紅”等新晉高收入群體，其收入取得多集中於線上，現實的收入、財富狀況也早已突破了原有的收入分類格局。

目前，會否由於技術局限，稅務部門難以在貨幣流通過程中設崗收稅，從而導致稅收大量流失？龐鳳喜認為，對公民個人的各種所得信息的掌控在現代的互聯網技術下，其實已不是問題，而問題的關鍵在於，我國稅收制度的設計，更多地以獲得財政收入為目標，歷次改革均以基本保持原稅負不變為原則。因此，受到頂層設計、法律、部門利益等方面的鉗制，我國面向自然人的稅收征管體系遠未建立，也使得我國稅制結構中，商品勞務稅一直居於絕對主導地位，所得稅系中，企業所得稅長期佔居主導地位，而財產稅則始終微乎其微，稅制結構的變遷、演進規律在我國出現了一定程度的背離。對此，龐鳳喜建議，“當前，應通過立法使稅務機關有權力掌控第三方涉稅信息，同時，實行嚴格的保密制度，以及全社會的共享制度。”

對於這一問題，高連奎表示，工人的工資固定，便於征稅，企業家的工資不透明致使征稅難，確實存在這樣的情況。但進一步思考可以發現，對於企業征收的增值稅、所得稅其實也是對企業家利潤的征稅，除此之外再多征一道工資稅意義不大。但是，企業家在公司運營、個人生活中都是要消費的，且這一群體的消費水平比工薪階層更高，因此，不需要過度地從工資以外的收入中做文章，可以通過消費環節進行征稅。另外，對企業家等高消費群體還可征收“超額財產稅”“超額佔有社會資源稅”等，都是改善貧富差距的可參考方法。

“稅收的征收一定要簡便易行，我不主張個人所得稅以家庭為單位征稅或是個人申報等，這缺乏操作性。”高連奎建議。

值得注意的是，在全球化的背景下，即使是稅收政策這樣的“內政”在今天也不可能單純考慮國內情況，面對日益激烈的全球稅收競爭，我們又應如何應對？

高連奎表示，全球競爭是財稅研究中的一個重要課題，但傳統意義上的財稅競爭更多的是指不同國家企業稅的競爭，比如很多企業會選擇到避稅天堂去注冊，會選擇稅收較低的地方進行生產等，而個人所得稅、消費稅的競爭並不明顯。他進而建議，為了適應全球競爭，我國可以考慮財政收入從企業稅為主過渡到個人所得稅和消費稅為主。他還建議，“比如，可考慮對技術不成熟的高科技產品減稅，從而更好地幫助中國企業改進技術以在全球競爭中實現領先。另外，對奢侈品牌征稅，可在一定程度上抑制外資品牌在中國的擴張。”

當今社會，人才、資本和技術等流動性強，而全球化的背景下，其流動性早已突破了國界的限制。“因此，稅收政策的制定，必須綜合考慮國內國外的情況。否則，由於‘人往高處走，稅往低處流’，會使得稅制實施結果背離改革初衷。”龐鳳喜強調。

深化改革的未來方向

2016年被視為財稅改革的落地年，“營改增”全面推開，個稅改革方案也有望於下半年出台。接下來，我國繼續深化財稅改革的方向是什麼？龐鳳喜認為，當前，國際國內經濟形勢仍然嚴峻，我國實體經濟領域仍然需要減稅減費和減負。因此，在稅制建設上，應通過著眼於面向自然人的稅收征管體系建設，加強個人所得稅、房地產稅、社會保障稅等稅種建設，努力提升直接稅比重，優化稅制結構。在財政支出管理上，應通過明確基礎養老金的中央財政責任，盡快推出基礎養老金全國統籌。在機構管理上，應借助“營改增”契機，盡快確立稅務機關作為社保繳款“統一征收主體”的地位，以避免營改增后地稅隊伍的資源浪費與閑置，並真正落實黨的十八大提出的“以職能轉變為核心，繼續簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經濟體制，為全面建成小康社會提供制度保障”的精神。

高連奎建議，我國應進一步明確稅收水平標准、稅收結構等，然后針對性地進行改革。“個人所得稅地方化可以率先實行，消費稅也可推進研究如何擴大征收面積。另外，對於奢侈品可考慮按品牌征稅，這就涉及對品牌的認定等一系列環節，可以先研究、試點。”

“人類的稅制結構並非一成不變，而是不斷變遷的，也應該是不斷變遷的。”高連奎分析道，當人類進入工業社會之后，稅收結構主要經歷了三大階段：一是工業化初期以增值稅為主的稅收階段，二是工業化時代以個人所得稅為重點的稅收階段，三是后工業化時代以消費稅為重點的稅收階段。在工業化初期，人民普遍比較貧困，向人民征稅幾乎不可能，所以稅收主要來自企業，而增值稅、所得稅就是面向企業征稅的重要稅種。到了工業化完成階段，人民開始變得比較富裕，中產階層或是新富階層開始涌現，貧富差距也開始明顯擴大，這時征收個人所得稅變得可行、而且必要。這一時期，整個社會的人群都被卷入工業社會之中，國家向個人征收個人所得稅，可以更好地為國民提供社會公共服務，而且征收個人所得稅有助於抑制貧富差距，所以在發達的工業國家，個人所得稅都是一項重要的稅種，甚至是第一大財政收入來源。在后工業時代，工業在社會中佔比逐漸減小，服務業佔比逐漸增大，特別是享樂性消費、高端消費、奢侈消費變得流行起來，因此這一階段，針對不同的消費方式，征收消費稅應該成為一個國家的重要稅種。

“目前我國正處於從工業化初期到工業化完成階段之間，稅收結構仍以企業增值稅為主，應進入以所得稅為主的第二個階段，而且應該開始為第三階段做准備。”高連奎建議。在當前的中國，增值稅仍然是第一大稅種，他預測，在未來十年，所得稅將會超越增值稅成為我國第一大稅種，而在二十年后，消費稅將會成為第一大稅種。目前我國應該按照這一演變路徑進行布局。

“稅收改革的精神必須是科學和平等。”高連奎進而指出。所謂平等，是讓過度佔有社會資源的人多交稅，少佔有的人少交稅﹔讓可多承擔稅收的行業多交稅，讓物價已經很高的行業少交稅﹔讓對社會進步具有重大意義的科技企業少交稅，讓成熟行業多交稅。所謂科學，是要按照最符合經濟規律的方法去調整稅收。基於此，高連奎提出了在財稅改革的“五增五減”設想，即增加享受型產品和奢侈型產品的稅收，降低生存必需品稅收﹔增加成熟工業品稅收，適當降低高科技產品稅收﹔增加機器密集型產品稅收，降低勞動密集型產品稅收﹔增加專項服務收費，降低企業增值稅和所得稅等公共稅收﹔個人所得稅地方化，降低個人所得稅稅率，增加納稅群體。“通過財稅結構的科學化、合理化，以找到增加財政收入的空間。”高連奎表示。（記者 張菀航 姜巍）