構建我國氣候安全戰略的思考

全球氣候正經歷著以變暖為顯著特征的變化，由此帶來的氣候安全問題已嚴重影響到我國自然生態系統和經濟社會發展，對國家安全構成嚴重威脅。習近平總書記明確提出：“應對氣候變化，這不是別人要我們做，而是我們自己要做，是中國國內可持續發展的客觀需要和內在要求，事關國家安全”。因此，深入研究氣候安全問題，凸顯氣候安全在國家安全體系中的重要地位和作用，對促進經濟社會安全發展和可持續發展具有重大現實意義。

構建氣候安全戰略的重大意義

氣候系統是一個包括大氣圈、水圈、陸地表面、冰雪圈和生物圈在內的綜合物理系統，氣候光、熱、水、空氣等自然資源是地球生態系統賴以生存和維持的基本條件，氣候系統是人類生命存在和發展的支撐系統。隨著全球氣候變化對人類生存與發展影響的日益凸顯，進入21世紀，“氣候安全”被很多國家視為國家安全戰略的重要部分。

我們認為，氣候安全應是指氣候系統能夠滿足國家生存與發展的需求，並相對處於沒有危險和不受威脅的狀態，以及保障其持續安全狀態的能力。其要義有四：一是氣候資源、環境和條件能滿足國家人口和經濟社會生存與發展的需要﹔二是國家人口和經濟社會生存與發展不受氣候系統變化威脅﹔三是國家具有保護氣候資源、氣候環境不受破壞，並保証其可持續利用的能力﹔四是在現有氣候環境和氣候條件下，國家具有應對和處置極端氣候突發事件而保持經濟社會發展秩序的能力。氣候安全作為一種全新的非傳統安全，在國家安全體系中具有基礎性作用，不僅直接關系到人民群眾生命財產安全，更關系到國家經濟社會發展的安全。

（一）氣候安全是經濟安全的基本保障。一個地區特定的氣候資源所能夠承載的自然生態系統和人類社會經濟活動的數量、強度和規模是有限的，如果氣候資源受到破壞或不安全，那麼以氣候資源為依托的經濟活動就會受到影響或破壞，這將直接影響國家基礎性經濟安全。氣候安全還表現在氣候環境上，如果氣候環境惡化，各種氣象災害頻發，人們正常的經濟社會活動秩序就會受到干擾，不僅會造成停工停產，而且還會對已取得的經濟活動成果造成重大損失，同時還將投入大量人力物力財力用於抗御氣象災害。如1998年長江、嫩江流域發生洪澇災害，造成的直接經濟損失高達2978億元，佔當年GDP的3.53%，佔當年新增GDP的54.85%，當年國家用於救災的經費達到上個世紀最高值，還有大量工廠停工停產，大量人力投入抗災救災。2016年，我國從南到北先后遭遇特大洪水災害，1998年洪水造成的危害又在各地重復上演。氣候不安全還可能推升大宗商品價格、放大金融市場波動。由此可見，氣候安全是構成國家經濟安全的基本條件和保障，沒有氣候安全，就沒有經濟安全，也沒有經濟的可持續發展。

（二）氣候安全是生態安全的基本前提。生態系統是自然界一定空間內，植物、生物與環境構成的統一整體，一個區域的生態是否安全直接受到氣候安全的影響。一個區域的生態系統既是長期適應這個區域氣候的產物，也是不斷孕育這個區域氣候的環境條件。自然水、濕、溫、光、氣等氣候條件，是一個地區生態系統維持的基本前提，如果氣候安全受到破壞，這些自然氣候條件必然發生重大改變，這不僅可能危及自然生態系統安全，還可能危及人類生命體的安全。研究表明，如果未來全球平均氣溫升高3℃以上，伴隨著生態系統動態平衡被破壞，將會出現生物多樣性的廣泛喪失，對我國陸地生態系統可能造成不可逆轉的影響。就在當前氣候背景下，各地也經常上演水體污染、生態退化、空氣環境惡化等事件。從這個意義上講，沒有氣候安全就沒有生態安全，氣候安全是生態安全的基本前提。

（三）氣候安全是資源安全的重要基礎。氣候降水資源是自然淡水資源的主要來源，我國大部地區處於東亞季風區，降水資源客觀上就存在年內和年際不規則變化的脆弱性特征。在氣候變化背景下，不斷打破歷史降水資源時空分布規律，水資源脆弱性正在加劇，淡水資源短缺形勢和供需矛盾日益突出，直接威脅著我國的水資源安全。目前，我國水電、風電、太陽發電在能源結構中已佔相當比重，它們均來自穩定的氣候資源，如果氣候安全受到破壞，水電、風電、太陽發電均會受到嚴重影響，特別是水電，如果發生長期干旱天氣，水電就可能終止發電，能源安全就會受到嚴重影響。極端天氣事件頻繁發生，不僅經常打破冬季採暖、夏季降溫等能源消費供需平衡，而且對能源生產和運輸都會產生顯著影響，如2008年南方發生大范圍低溫雨雪冰凍災害，寒冷天氣造成用電量猛增，大雪凍雨造成北煤南運高度緊張，電纜電塔壓斷造成部分地區大面積停電。近些年來，多地發生的城市高溫熱浪天氣，造成城市供電系統高度緊張，並直接影響電網安全運行。氣候變暖還導致凍土逐步消融，西氣東輸工程和中俄石油天然氣管道都經過大面積凍土地帶，其運行安全的風險在上升。由此可見，氣候安全是資源安全的重要基礎，氣候不安全將直接威脅和影響資源安全。

（四）氣候安全是國家糧食安全的本底條件。糧食既是關系國計民生和國家經濟安全的重要戰略物資，也是人民群眾最基本的生活資料。作為糧食生產大國和人口大國，我國糧食安全正面臨日益嚴峻的氣候危機挑戰。相關研究認為，氣溫升高、農業用水減少和耕地地力下降，將使我國2050年的糧食總生產水平比2005年下降14%-23%。同時，受氣候變化影響，溫度升高將加劇中國北方地區水資源短缺，特別是在北方干旱和半干旱地區情況更為嚴重，干旱使得農作物的生長緩慢甚至停止，造成歉收或絕收。氣溫升高同時對害虫的繁殖、越冬、遷飛等習性產生明顯影響，加劇病虫害的流行和雜草蔓延。可見，沒有氣候安全，糧食安全就沒有可靠的前提和保障。

（五）氣候安全是社會安全穩定的重要條件。氣候風調雨順，氣候規律正常，人們正常的經濟社會生產和生活就不會受氣候的侵擾。如果氣候不安全，氣候規律失常，極端氣候事件頻發多發，受影響區域所有的經濟社會生產和生活秩序就會受到破壞，甚至造成大量人員傷亡，從而導致社會關系緊張，甚或引發局部混亂和動蕩，還可能進一步演變成政治安全問題。近些年來，盡管我國十分重視氣候安全，氣象災害造成的死亡人口逐年下降，但每年因自然災害死亡的人口仍在2000人左右，僅2015年，氣象災害受人口達到1600萬人次，因災死亡失蹤1300多人。根據2016年7月中旬洪水災害發生的情況分析，全國因災死亡237人、失蹤93人，倒塌房屋14.7萬間，直接經濟損失約1470億元。因此，我國一直把氣候安全，特別是氣候災害問題上升到事關國家政治的高度，氣候安全不是單純的自然災害問題，也不是一般的經濟發展問題。

國家氣候安全正面臨重大挑戰

（一）全球變暖對氣候安全正在構成重大威脅。世界氣象組織發布的2015年氣候狀況聲明稱：因受人類活動和強厄爾尼諾的影響，2015年是自有現代觀測以來最熱的年份。中國氣候變暖趨勢與全球一致，2015年是自1951年以來平均氣溫最高的一年，較常年偏高0.95℃。IPCC第二次評估報告指出，如果地球溫度較工業革命之前增加超過2℃，由氣候變化產生的升溫風險將顯著增加。我國科學家的預測表明：在RCP8.5和RCP4.5情景下，我國區域平均溫度分別增加5.0℃和2.6℃，增溫幅度都比全球平均的增溫幅度更高。這預示氣候變化給我國造成氣候安全風險可能高於全球。

（二）極端氣候事件頻發，氣候安全常敲警鐘。近50年來，極端天氣氣候事件的強度和頻率發生明顯變化：全球極端暖事件增多，極端冷事件減少﹔高溫熱浪和干旱發生頻率更高，時間更長﹔陸地上強降水事件增加。中國區域性洪澇和干旱災害呈增多增強趨勢，北方干旱更加頻繁，南方洪澇災害、台風危害和季節性干旱更趨嚴重，低溫冰雪和高溫熱浪等極端天氣氣候事件頻繁發生，極端天氣氣候事件造成的直接經濟損失總量持續增加，從2011－2015年我國年均損失達到3800億元。極端氣候事件頻發，氣候安全正在受到挑戰。

（三）城鄉人居氣候環境惡化將擴大氣候安全風險。受西方早期工業化和城鎮化思想影響，我國在推進工業化和城鎮化發展的進程中，對人居氣候環境和氣候安全明顯考慮不足，2014年89.2%的城市空氣質量平均值不達標，霧霾天氣頻發造成社會高度緊張﹔2015年全國154個城市因暴雨洪水發生內澇受淹，受災人口255萬人，直接經濟損失達81億元，城市內澇成為許多城市揮之不去的困擾﹔一些城市經常受到高溫熱浪用電峰值的沖擊，造成電網告急而限電停電﹔一些地區水環境污染，造成空氣惡臭，嚴重影響城鄉居民生活環境﹔由於氣候環境惡化，還造成瘧疾、登革熱、血吸虫病、黃熱病及一些病毒性腦炎等許多媒介疾病分布和季節擴展。當前，如果城鄉人居氣候環境得不到有效治理，氣候安全風險還將進一步擴散和增加。

（四）排放存量的慣性和經濟社會發展的剛性將增加氣候安全風險。在全球不再增加溫室氣體排放的情景下，受排放存量的影響，氣候變暖已經成為事實，極端氣候事件發生的頻次和強度還不會減弱，氣象災害還不會明顯減輕，氣候安全風險已經比較突出。但是，經濟社會發展對溫室氣體排放還存在剛性增長，根據國家《應對氣候變化報告（2013綠皮書）》預計，中國能源活動在實現嚴格減排政策的情況下，二氧化碳排放將在2025年前后達到峰值，約為85.6億噸，比2010年增長達27.38%，也有專家認為中國碳排放的峰值期會在2030－2040年之間。2010年，坎昆氣候大會上有一些國家提出希望把2020年作為全球溫室氣體排放峰值年份，但這一目標較難實現。這些均說明，人類向大氣中排放溫室氣體的總量還將持續增加，氣候安全風險度也將增加。

（五）氣候治理的復雜性增加了氣候安全的不確定性。氣候治理是一個全球性、長期性和綜合性問題，從全球性分析，氣候安全問題的產生是近200年來全球排放失控的結果，特別是發達國家負有主要責任，氣候治理又涉及全球的參與和規則的共同制定與遵守，各國情況千差萬別，利益訴求各異，全球氣候治理情況非常復雜，氣候外交已成為世界各國的重大戰略選項。從長期性分析，氣候變化經過了19世紀、20世紀200多年的量變過程，造成了今天全球的氣候安全問題，20世紀90年代以來全球著手氣候治理，雖然取得了一定成效，但總體進展比較緩慢，要把全球氣候溫升控制在理想范圍內，據預測還需要30年甚至更長時間，預估中國區域也需要20年時間，而實現氣候治理和降低氣候安全風險時間還會更長。從綜合性分析，氣候安全問題非常復雜，在造成原因方面，既有歷史因素，也有現實因素，既有全球因素，也有區域因素﹔在氣候治理方面，既涉及控制溫升變化的減少排放而又不致影響發展的問題，又涉及碳匯吸收生態問題，還涉及避免和減輕氣象災害影響適應氣候變化問題。總之，氣候治理的全球性、長期性和綜合性，更是增加了氣候安全的不確定性。

構建國家氣候安全戰略的主要對策建議

（一）構建實施國家氣候安全戰略。氣候安全是國家安全的重要組成部分，我們應從維護國家安全的高度看待氣候安全。科學把握氣候規律，在加強氣候變化研究的基礎上，確定中長期氣候安全戰略目標，構建實施應對氣候安全問題能力建設戰略、保障氣候安全的綠色低碳發展戰略、維護氣候安全的國際戰略，著力減輕氣候變化對糧食生產、水資源、生態、能源、城鎮化建設和人民生命財產的威脅，保障我國經濟社會可持續發展和國家安全。

（二）積極推進氣候安全立法。依法進行氣候治理，科學應對氣候變化帶來的氣候安全問題，是中國不可或缺的重大舉措，也是國外的成功經驗。我國應該盡早出台氣候變化相關法律法規，並在國家安全法中明確將維護氣候安全作為維護國家安全的重要任務之一。中國前幾年已開始著手氣候變化立法，但進展還不明顯，在關於國家安全體系描述中對氣候安全的表述還不夠明顯。氣候安全是眾多領域安全的前提和基礎，它可以引起甚至惡化其他領域的安全問題，同時氣候安全具有其他領域安全所不具備的特性以及重要性。因此，有必要加快應對氣候變化相關立法進程，在國家安全法中明確將維護氣候安全作為維護國家安全的任務之一。

（三）加強國家氣候安全保障能力建設。國家應在生產力布局、基礎設施、重大項目規劃設計和建設中，充分考慮氣候變化因素﹔在農業、林業、水資源、氣象等重點領域和沿海、生態脆弱地區應不斷提高適應氣候變化的能力﹔在氣象災害預警預防方面，應切實加強監測預警和預防，建立並完善集氣象災害監測、風險識別、風險評估及災害風險處置於一體的氣象災害風險管理業務體系，並應重點關注與極端氣候事件和災害相關的農業、水資源、生態、健康安全風險加劇等問題的應對。

（四）有效控制氣候變暖趨勢。綠色、循環、低碳是減緩氣候變暖、降低氣候風險、保障氣候安全的重要途徑。我國必須嚴格控制煤炭消費總量，加強煤炭清潔利用，在做好生態環境保護和移民安置的前提下積極推進水電開發，安全高效發展核電，大力發展風電，加快發展太陽能發電，積極發展地熱能、生物質能和海洋能等清潔能源。應堅持走新型工業化道路，優化產業結構，修訂產業結構調整指導目錄，嚴控高耗能、高排放行業擴張，加快淘汰落后產能，形成綠色低碳的產業體系，大力發展服務業和戰略性新興產業。應大力開展造林綠化，加大森林災害防控，強化森林資源保護，減少毀林排放，增加森林碳匯﹔加大濕地保護與恢復，提高濕地儲碳功能﹔繼續實施退牧還草，推行草畜平衡，遏制草場退化，恢復草原植被，加強草原災害防治和農田保育，提升土壤儲碳能力。應倡導綠色低碳生活方式和消費方式，強化建筑、交通領域的能效和排放標准，抑制不合理能源需求，將低碳發展理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程，探索中國特色的低碳城鎮化道路。

（五）提高全民抗御氣候安全風險能力。我們在推進城鎮化進程的同時應注重提升城市基礎設施應對氣候安全風險能力，改善人居環境，保障人民生產生活安全。應根據氣候承載力和環境容量，充分考慮氣候變化的影響，科學編制城鄉規劃，在新城選址、城區擴建、鄉鎮建設要進行氣候變化風險評估，城市群建設要預留適當比例的城市綠地及水體，保護並恢復城市周邊濕地﹔完善城市基礎設施和公共服務，提高城市的人口承載能力。積極應對熱島效應和城市內澇，合理規劃和完善城市河網水系，改善城市建筑布局，緩解城市熱島效應﹔修訂和完善城市防洪治澇標准，改造原有排水系統，增強城市排澇能力，構建和完善城市排水防澇和集群區域防洪減災工程布局。加強城鄉氣象災害的預警和應對能力，加強對台風、風暴潮、局地強對流等災害性、轉折性重大天氣氣候事件的監測預警能力，做到實時監測、准確預報、及時預警、廣泛發布﹔重點加強對城市生命線系統、交通運輸及海岸帶重要設施的安全保障，加強供電、供熱、供水、排水、燃氣、通信等城市生命線系統建設，提升建造、運行和維護技術標准，保障設施在極端天氣氣候條件下平穩安全運行。

（六）積極參與主導全球氣候治理。一方面，應積極維護作為一個發展中國家合理的發展空間和發展權益﹔另一方面，作為一個負責任大國主動承擔起與我國發展階段、應盡義務和實際能力相適應的責任，為保護全球氣候做出更大貢獻。從中國國情出發，主動探索創新發展路徑，提出有遠見、有雄心的目標和實施措施，將國際承諾與國內發展戰略統一起來。堅持主動開放的國際合作姿態，積極主導和參與多邊國際氣候進程，維護多邊進程的民主和透明，支持發展中國家廣泛與實質性的參與。本著互利共贏、增信釋疑的原則積極開展氣候變化領域的務實合作，與多邊進程形成互補。（作者分別為中國氣象局發展研究中心研究員﹔中國氣象局發展研究中心高級工程師、雲南省氣候中心副主任）