黨內監督遵循的基本原則

最近，中共中央政治局召開會議決定於今年10月在北京召開中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議，並確定將研究全面從嚴治黨重大問題、制定新形勢下黨內政治生活若干准則、修訂《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（以下簡稱《監督條例》）等作為會議主要議程。加強黨內監督是馬克思主義政黨的一貫要求，是我們黨的優良傳統和政治優勢。隻有以黨內監督帶動其他監督、完善監督體系，才能為全面從嚴治黨提供有力制度保障。而實行黨內監督，也是中國共產黨作為馬克思主義政黨實行民主政治的必然要求。列寧指出，馬克思主義政黨開展民主活動至少包含三個方面，即“完全的公開性、選舉制和普遍監督”。也就是說，在這三個方面中，“監督”成為最后的一道關口和防線。既然黨內監督如此重要，那麼就要下力氣從理論上弄清楚並在實踐上搞好黨內監督。

■黨內監督分為專門性監督和一般性監督

鄧小平曾明確指出：“對於共產黨員來說，黨的監督是最直接的……黨對黨員的監督要嚴格一些”。為達到這樣的目的，必須開展黨內監督。所謂黨內監督，就是黨在自身的組織架構內部，各級組織和黨員、干部依據黨章和黨的紀律規矩，相互間檢查是否遵紀守規的工作方式和活動方式。通過黨內監督，才能保証各級組織和黨員、干部的行為在任何情況下，都不違背黨的紀律規矩並對違反者根據實際情況給予相應的處置。

黨內監督分為專門性監督和一般性監督。專門性監督是指由負責專職監督工作的機構來進行。在目前情況下，我們黨負責專職監督工作的機構如《監督條例》所規定的“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關”。黨的各級紀律檢查委員會作為黨內監督的專門機關，主要負責：協助同級黨的委員會組織協調黨內監督工作，組織開展對黨內監督工作的督促檢查﹔對黨員領導干部履行職責和行使權力情況進行監督﹔檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內法規的比較重要或復雜的案件﹔向同級黨委和上一級紀委報告黨內監督工作情況，提出建議，依照權限組織起草、制定有關規定和制度，作出關於維護黨紀的決定﹔受理對黨組織和黨員違犯黨紀行為的檢舉和黨員的控告、申訴，保障黨員的權利。

所謂一般性監督，是指由黨內的全體黨員參與的監督工作。中國共產黨的全體黨員都享有監督的權利，如《監督條例》規定的，黨員在黨內監督方面的責任和權利主要有：及時向黨組織反映群眾的意見和要求，維護群眾的正當利益﹔對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執行的前提下，可以在黨的會議上或向黨的組織提出保留，並且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央反映，但不得公開發表同中央決定相反的意見﹔在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，勇於揭露和糾正工作中的缺點、錯誤﹔檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法的事實，同消極腐敗現象作斗爭﹔參加黨組織開展的評議黨員領導干部活動，發表意見。一般性監督雖不及專門性監督的組織嚴密性和規模效應性，但自身也具有明顯的不可替代的特點，如更具廣泛性、靈活性、及時性和經常性。

專門性監督是依靠著一般性監督，以一般性的監督為基礎。以巡視檢查為例，在巡視檢查期間，巡視組可以很好地通過黨員、干部的舉報、揭發等方式，發現問題，解決問題。反之，一般性監督也不能離開專門性監督。一般性監督所提出來的問題，特別是涉及到違紀違規的重大問題，不能自行得到解決，必須通過專門的監督機構和專門的監督途徑最終才能得到解決，使監督獲得確認，具有權威性。黨內監督，無論是專門性監督還是一般性監督，都要在各級黨委的領導下，進行工作部署，開展監督活動。各級黨委對黨內監督的領導，是一種比較特殊的黨內監督形式。

■全面從嚴治黨推動了黨內監督的改革和發展

黨的十八大以來，黨的建設進入了全面從嚴治黨的新階段。全面從嚴治黨，要求全面推進黨的思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設，這其中哪一個都少不了要加強和完善黨內監督的工作和制度建設，進一步推動黨內監督的改革和發展。

其一，推進黨內監督必須加大黨內監督體制機制的改革和發展。由於黨內監督的專門機構是黨的各級紀檢部門，這裡講的黨內監督體制機制的改革和發展，主要集中於黨的紀檢體制機制的改革和發展。根據黨章規定，目前黨的地方各級紀委和基層紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作，由此產生的體制性障礙主要表現在：紀委依附於監督對象、無獨立權力體系、地位低下、威懾不強、運轉不暢、實效不佳。同時，地方各級監委會也要接受同級黨委和上級監委會的領導，這樣的“雙重領導體制”導致同級紀委實際上無法監督同級黨委。為了改革紀檢體制機制的弊端，十八屆三中全會決定指出，“改革黨的紀律檢查體制”，“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導”，變“主要接受同級黨委領導”為“主要接受上級紀委領導”，這一變化的實質是加大了紀檢系統垂直化領導的力度，紀檢機構的獨立性、權威性開始顯著回升。但這樣的“主要接受上級紀委領導”，還僅限於“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主”，“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。因此，還有必要繼續加大改革力度，把保持黨的紀律檢查工作雙重領導體制作為一個過渡期，進一步完善領導體制。

其二，推進黨內監督必須落實黨員主體地位，有效落實黨員的黨內監督職責和權利。這幾年，在談到黨內監督乏力時可以聽到這樣一種議論：上級監督下級太遠、同級監督同級太軟、下級監督上級太難、組織監督時間太短、紀委監督為時太晚。之所以出現這樣的情況，是因為黨內監督如果僅靠組織上和紀檢部門的監督是遠遠不夠的，還必須有力地借助來自於全體黨員參與的監督。但是目前黨員的監督並沒有發揮應有作用，其原因在於黨員主體地位的缺失和黨員監督的職責與權利的落空。從理論上說，黨章和其他相關條例已經規定了黨員的民主權利共有18種之多。這些權利的規定，奠定了黨員堅實的主體地位，而關於黨員監督的職責和權利的規定更是直接賦予黨員負有履行黨內監督的重大使命。但是問題主要存在於實踐領域，比如黨員自身的民主素質不高的問題，行使黨員履行監督職責保障機制不夠完善等等。解決這些問題，要在全黨范圍嚴肅紀律作風，構建良好的政治生態。

其三，推進黨內監督必須加大權力監督。《監督條例》指出，“黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人。”之所以這樣規定，是因為黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人手中掌握著重要的權力。當手中握有重權，又不受制約監督時，自然就容易出事。對權力的監督，尤其對主要領導者權力的監督，既是黨內監督的一個重點，也是一個難點。目前存在的問題：一是主要領導者的權力太多、太大，導致了監督的難度加大﹔二是權力運行仍然不夠公開、透明，很多關鍵問題尚未作出明確的要求，很大程度上全憑有關的黨組織和“一把手”的自我理解、自我約束，既可以這樣做，也可以那樣做﹔三是主要領導者權力的使用，究竟哪些不當行為可以被認定應進入監督和責任追究的范圍、啟動和進行監督和責任追究的具體程序是什麼等問題，也有待於進一步弄清楚。為了進行有效的監督制約和責任追究，必須對權力進行科學的分權、限權，建立權力清單、責任清單制度，並把關於權力監督的原則規定具體化、細致化，達到實用的程度。

■搞好黨內監督必須貫徹落實五個基本原則

要搞好黨內監督，在實行專門性監督和一般性監督的過程中，不但需要加強各級黨委對各級紀委的監督檢查工作的領導，而且必須認真貫徹落實以下原則。

一是黨務公開原則。黨章規定，“黨的各級組織要按規定實行黨務公開，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與。”黨務公開原則是實行黨內監督的先決條件，這是因為，如果沒有黨務公開，黨內同志無從了解黨的活動情況，當然也就無法進行監督工作。黨務公開主要包括七個方面的公開：公開黨組織決議、決定及執行情況，公開黨的思想建設情況，公開黨的組織管理情況，公開領導班子建設情況，公開干部選任和管理情況，公開聯系和服務黨員、群眾情況，公開黨風廉政建設情況。

二是黨內民主原則。黨內民主可以使黨員和黨組織的意願、主張得到充分的表達，積極性、創造性得到充分的發揮。黨內民主由四大內容組成：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。其中，黨內監督屬於民主監督的范疇，本身就構成黨內民主不可分割的一部分。正因為有了黨內民主原則這個基礎條件，黨內監督才會對其他的三大內容起到支撐保障的作用。黨內監督對於黨的各級領導機關和干部都應由選舉產生的民主選舉制度，黨內討論和決定問題實行少數服從多數的民主決策制度，黨的各級委員會實行集體領導、個人分工負責相結合、黨員群眾廣泛參與的民主管理制度，都發揮了督促推動的作用。

三是黨內平等原則。黨章規定，“在黨的紀律面前人人平等。加強對黨的領導機關和黨員領導干部特別是主要領導干部的監督，不斷完善黨內監督制度。”黨內平等原則是實行黨內監督的基本條件，它表明中國共產黨所有的黨員不論其職位高低、權力大小，一律都是平等的，意味著黨內沒有特殊的、可以不受監督的黨員。《中國共產黨紀律處分條例》規定：堅持黨員在黨紀面前人人平等的原則﹔黨內不允許有任何不受紀律約束的黨組織和黨員﹔凡是違犯黨紀的行為，都必須受到追究﹔應當受到黨紀處分的，必須給予相應的處分。這就是說，不管是誰，如果違紀違規，都要受到公正平等的處置。

四是黨員權利原則。《中國共產黨黨員權利保障條例》規定，黨員有權以口頭或者書面方式對本地區、本部門、本單位的黨組織、上級黨組織直至中央的各方面工作提出建議和倡議﹔有權在黨的會議上以口頭或者書面方式有根據地批評黨的任何組織和任何黨員﹔有權向黨組織負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員的違法違紀事實﹔有權向所在黨組織或者上級黨組織提出處分有違法違紀行為黨員的要求﹔有權向所在黨組織或者上級黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領導干部職務的要求。這些規定表明，黨員權利原則是實行黨內監督的根本條件。

五是依規治黨原則。早在1938年，毛澤東在黨的六屆六中全會上所作的報告中就指出：為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。這裡毛澤東首提“黨內法規”，把黨的紀律納入法規，強調紀律的嚴肅性、嚴格性，確立了黨的建設的法治原則。黨的十八大以來，習近平強調要堅持全面從嚴治黨，依規治黨，創新體制機制，強化黨內監督。從嚴治黨、依規治黨，體現了黨內監督的法治精神。依規治黨原則是黨內監督的合法性條件，為推進黨內監督確定了准繩和正確的方位。

（作者為國家行政學院一級教授）

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黨內監督條例修訂時機成熟

《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，是一部十分重要的黨內法規。《條例》設5章，即總則、監督職責、監督制度、監督保障、附則，通篇貫穿了發展黨內民主、維護黨的團結統一這條主線。《條例》自2003年施行以來，對堅持黨要管黨、從嚴治黨方針，加強黨內監督，維護黨的團結統一，做到立黨為公、執政為民，發揮了積極作用。但是隨著形勢任務發展變化，《條例》與新實踐新要求不相適應的問題顯現出來。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會對強化黨內監督提出了明確要求，為修訂黨內監督條例提供了重要遵循。這幾年，我們堅持黨的領導，堅持全面從嚴治黨，落實“兩個責任”，嚴明黨的紀律，積累了不少經驗，為修訂黨內監督條例奠定了重要實踐基礎。《條例》修訂工作時機成熟、條件具備。