專家學者解讀《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》

﹝主持人導語﹞2016年4月14日，國辦印發了關於轉發國家發改委等10部門《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》(以下簡稱《方案》)。《方案》 對推進“互聯網+政務服務”的總體思路、基本原則、主要任務、實施步驟和時間節點都做了具體明確的闡述，並詳盡地構想了加強組織領導、創新體制機制、加大財政支持、完善考核制度、加強信息安全等一系列保障措施。《方案》是對2015年國務院印發的《關於積極推進“互聯網+”行動的指導意見》等文件的深化和在政務領域中的應用。在國家大力推動治理體系與治理能力現代化的社會發展背景下，加強政府政務服務的供給側結構性改革不僅是滿足人民群眾“體面生活”的心理需要的根本舉措，更是實現國家社會主義市場分享型經濟體系完善與發展的技術性基礎。為了更好地貫徹落實《方案》精神和要求，我們邀請專家學者深度解讀《方案》精神，為《方案》措施的落地生根和發揮作用出謀劃策。本次解讀工作共有18名專家學者參與，本欄目選擇摘編了其中11篇內容，其它文章將在中國行政管理學會網站、《中國行政管理》網和中國政府網陸續刊發。

——本欄目主持人 張定安

以“互聯網+政務服務”引領政府治理現代化

李春根 李志強

開展“互聯網+政務服務”是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，推動簡政放權、放管結合、優化服務改革向縱深發展的重要部署，是“互聯網+”在政府治理中的重要實踐，是實現政府治理現代化的重要部署，意義重大而深遠。

一、“互聯網+政務服務”有助於實現政府的整體性治理

隨著大數據時代的到來，我國公共行政價值“碎片化”、公共資源運作“碎片化”、行政組織結構“碎片化”、公共服務供給“碎片化”狀況已經日益凸顯，從而造成各層級政府之間、各部門之間、各業務應用系統之間不能互動、信息資源不能共享、嚴重缺乏整體規劃，出現“信息孤島”，加劇了部門鴻溝，造成了政府重復建設和嚴重浪費。整體性治理作為一種全新的政府治理范式，自其誕生之日起就是針對治理“碎片化”而產生的新的治理理論，就是要對政府部門間的、政府與社會間的關系進行重新整合，在政府與社會間構建一種新型的合作關系，依靠政府機構間及政府與公私部門間的協調與整合提高行政效率，打造一個具有包容性的政府。“互聯網+政務服務”將打破政府部門的條塊式劃分模式、地域、層級和部門限制，為政府業務流程的重組和優化提供全新的平台，使得提供更完備、全面、無邊界的整體性治理成為可能。“一號一窗一網”的建立將有效整合孤立、分散的政務服務資源，逐步實現政務服務事項和社會信息服務的全人群覆蓋、全天候受理和"一站式"辦理，構建方便快捷、公平普惠、優質高效的政務服務信息體系，全面提升政務服務水平。

二、“互聯網+政務服務”有助於實現政府的開放性治理

開放性治理是政府治理現代化的重要標志，表達了政府組織外向、親民、回應、互動、分享、包容、交往、接納、融合的基本價值追求。政府開放性治理的核心價值體現在信息公開與分享、回應公民訴求、吸納公眾參與、合作治理等方面。《方案》的出台，對於推進政府的開放性治理大有裨益。一是有助於推進政府信息公開。信息公開是開放性政府的基礎和底線標准，沒有信息公開、透明與分享，就不可能有真正意義上的開放。這是因為，公民如果無法獲得政府政策及其執行的信息，就喪失了監督政府、參與決策的權利，基本的開放也就無從談起。二是有助於回應公眾的訴求。開放不僅是政府分享信息與祛魅的過程，更是政府直面環境變化，與環境形成能量交換和互動、回應社會關注、解決社會問題、承擔公共責任的過程。開放性政府勢必立足於外部變化與時俱進。三是有助於公眾的政策參與。公共政策過程是多元利益群體復雜的互動博弈過程，政府不能也不可能獨佔政策信息、話語的制高點並且壟斷政策資源，開放性治理為了獲得公共政策的正當性基礎與合法性來源，謀求參與式的政策過程，居間調適利益關系，通過協商對話達成政策共識成為必然的選擇。四是有助於公共事務共同治理的合作機制。開放性治理力圖改變傳統政府作為單一中心單打獨斗的治理格局，要求面對復雜社會及其多樣性特征，尋求多種社會力量合作治理的途徑，運用多種治理工具建構政府與市場、政府與社會的協力關系。

三、“互聯網+政務服務”有助於實現政府的協同性治理

協同治理是實現政府治理現代化的必然要求。協同治理首先體現為多元主體的協同治理，多元主體協同治理作為一種嶄新的治理模式，不僅可以有效回應單中心主義的政府統治模式所帶來的困境，而且能夠優化頂層制度設計，實現治理有效適用和治理效用最大化。 “互聯網+政務服務”，為實現多元主體全方位的信息溝通提供了有效的技術支撐。通過現代智能互聯網技術和信息系統，能夠在多元主體間搭建一個實時、快捷、方便的溝通交流平台，實現多元主體間信息的快速流動與及時共享，從而為實現多元主體協同治理奠定堅實的基礎。協同治理還體現在政務的協同治理上，傳統政府治理模式是“部門內協同、固定流程”為標志的靜態管理流程，對於簡單政務的處理效率比較高，但在經濟高速發展的時代，部門與流程的性質已經發生了很大的變化，政府中大量的工作和對公眾的服務是跨機構、跨部門的，需要各部門聯合共同完成，任何一個部門都很難獨立承擔政務工作的全部，部門和機構間的政務協同必不可少。部門內管理演變成跨部門協作，固定流程演變為可變流程，靜態管理模式演變為動態協作模式。動態協作模式意味著跨部門、跨系統的多部門聯合，意味著組織結構鬆散，管理流程可變。“互聯網+政務服務”使政府業務流程的動態性變為可能。通過基於互聯網技術的政務協同管理功能，可以將各個行政事務間的信息溝通起來，並進行協作。“互聯網+政務服務”不僅解決了某個獨立環節的政務問題，還將政務過程中的一系列環節銜接起來，使得上一個環節的政務處理結果能夠自動流轉到下一個環節，實現了不同政府職能部門的政務協同，可以大大提高政府政務處理效率。

四、“互聯網+政務服務”有助於實現政府的智慧性治理

當前，智慧政務正在成為互聯網時代政府治理發展的新形態。智慧政務運用信息和通信技術手段，整合互聯網上社會群體與政府治理相關的各項數據信息，對包括經濟發展、社會治理、生態保護、文化建設、政治文明、城市服務等公共活動在內的各種需求進行分析判斷、科學決策，作出智能的回應，並不斷評價政策運行效果改進決策，並以大數據分析為核心，重構智慧感知、智慧評價、智慧決策、智慧管理服務和智慧傳播的政府管理新流程，形成政民融合、良性互動的治理新格局。大數據時代，政府掌握准確全面的數據是實現精准化治理的重要前提和基礎，通過所獲大數據分析，可使政府決策更快速、靈活、科學，從而實現政府治理的精細化和精准化。《實施方案》要求有效整合“一張網”中的群眾行為數據、電子証照庫、數據共享交換平台數據庫等資源，形成為群眾服務的大數據資源體系。其根本目的就是運用大數據技術，開展跨領域、跨渠道的綜合分析，了解公眾服務需求，不斷優化資源配置，豐富服務內容，做好個性化精准推送服務，變被動服務為主動服務，從而實現智慧性治理。

(作者單位：江西財經大學財稅與公共管理學院)

大數據驅動“互聯網+政務服務”模式創新

陳潭 鄧偉

隨著互聯網和大數據技術的迅猛發展，“互聯網+”和“大數據×”利用信息通信技術以及互聯網平台，積極開展與經濟、文化、社會各領域和行業深度融合，充分發揮互聯網和大數據在社會資源配置中的集成和優化功能，全面提升社會生產力和創新力。“互聯網+”的增量效應與“大數據×”的乘數效應毫無疑問地成為了推進國家治理體系和治理能力現代化的重要驅動力量。《方案》的頒布和實施充分反映了“互聯網+”和“大數據×”在政務服務中的治理效應和服務效能。

大數據是國家治理和公共服務的重要基礎設施和戰略資源，隨著大數據技術的廣泛運用，政府公共服務模式趨向“五化”：第一，走向集成化。“互聯網+政務服務”借助政務大數據平台能夠把涉及政務服務的証件數據、相關証明信息數據化和集成化，不斷完善和優化政務信息資源目錄與政務服務信息系統，統籌建立人口、法人、空間地理、電子証照、社會信用等基礎信息庫和業務信息庫。通過整合建設全國的數據共享交換平台，能夠實現政務信息資源的跨部門、跨層級、跨區域的互聯互通和協同共享。第二，走向標准化。通過結合大數據技術，加快政府數據透明公開與數據標准化進程，構建行政審批服務標准化體系，促進政務服務走向規范化。“互聯網+政務服務”通過建設公共服務綜合信息平台和數據共享平台，做到審批標准化、服務標准化、監管標准化，從而更好地為公民提供高效、優質、便捷的公共服務。第三，走向精准化。大數據必將重塑政務服務工作機理與生態，政務服務必然由粗放式供給轉向精准化供給。隨著以大數據為支撐的基礎設施建設的不斷完善，數據共享平台的切實搭建與整合，政府部門通過對用戶數據與業務數據的搜集、分析、整合、萃取，變被動服務為主動服務，在化解群眾“找誰辦”、“去哪辦”、“怎麼辦”疑惑的同時，更好地滿足群眾個性化、定制化以及多樣化的公共服務需求。第四，走向便利化。大數據技術能夠實現政務服務跨部門跨地域協調、線上線下融合、資源開放共享、審批省時省心的整體化體驗和人性化關懷。隻有降低服務門檻、清晰服務清單、簡化服務環節，做好個性化精准推送服務，才能解決困擾基層群眾已久的“門難進”、“臉難看”、“事難辦”的老大難問題。第五，走向協同化。隨著數據資源交換平台的快速搭建，“一網式”服務模式能夠破除“信息孤島”和“數據壁壘”，充分實現跨地域、跨部門、跨層級的政務大數據資源重置、信息共享和協同運作，使得日常辦公流程清晰、事務審批高效便民、業務協同積極主動。

大數據引領著政府治理現代化進程中的技術變革和管理革命，它所具有的實時處理海量數據的先天稟賦為政府精細化管理和精准化服務提供了重要支撐，是政府開展智能管理與智慧服務的重要手段。隨著政務服務改革創新的進程不斷加快，大數據驅動“互聯網+政務服務”將使政府的政務服務和信息惠民更具智能化、便捷化、人本化與體驗化。

(作者單位：廣州大學公共管理學院)

標准化：“互聯網+政務服務”的頂層制度設計

張勁鬆

政務服務是一項系統性很強的惠民工程，它也是國家治理現代化的一個重要組成部分。隨著《方案》的推進，“互聯網+”進入了政務服務體系，方便快捷、公平普惠、優質高效的政務服務即將來臨，各地的創新將進入一個高潮時期。

改革開放以來，摸著石頭過河，試點先行，加快推廣的改革模式推動了中國行政改革的深入發展，取得了重大成就。然而，這種模式也有不少弊端，主要是典型示范地區的標准化嚴重不足，主要表現為：一是標准太“高”，無法標准化，成功模式不可復制;二是特色越明顯，越難成為全國通用的標准，無法實現全國推廣的標准化要求;三是地域的差異性越大，經驗(標准)就越難在全國推廣。我們可以看到，缺乏標准化，這是深入改革，也是推進“互聯網+政務服務”的最大阻力，現在需要從更高的要求出發，提升改革方式推進政務服務改革。

優化的“互聯網+政務服務”模式應該建立在具有全國通用的標准化的基礎上，而要建立全國通用的標准化方式，必須在推進“互聯網+政務服務”的過程中，強調頂層制度設計。應該由全國一盤棋地設計頂層的全國通行的標准化的制度，同時也必須考慮到全國不同地區的特色與特點。通過頂層制度設計，建立通用的標准，可以從一地申請服務，異地暢通無阻，打破公共服務的區域限制，可以節約公眾申請的成本，也可節約社會成本，以及節省政府互聯互通的成本，可以打破區域限制，讓中西部地區不至於因其硬件和軟件跟不上而消積應對推進工作。鑒於全國的差異性及地方創新能力差異，建立全國通用的標准也存在許多困難，可以通過建立通用標准分級解決差異性的問題，如東部沿海地區，其硬件、軟件以及人員的素質相對較高，社會提出的政務服務要求也相對較高，這些地區就需要更高層次的政務服務，建立分級的標准，就可以讓條件允許的地區採取高級別的服務標准。相反，對於硬件、軟件、人力資源各方面層次較低的中西部，允許其自主採用較低級別的標准，也允許其在條件成熟的前提下不斷提升政務服務標准。

總之，“互聯網+”的技術將日益成熟，將其引入政務服務也是大勢所趨。在推進互聯網+政務服務的過程中，當前需要做好頂層制度設計，這個制度設計應該從標准化上著手。

(作者單位：蘇州大學政治與公共管理學院)

推進“互聯網+政務服務”中應處理好八種關系

杜寶貴 門理想

隨著信息技術的迅猛發展，互聯網的互聯互通、迅速便捷的優勢在提高政務服務水平方面發揮了重要作用，促進了政府深層次體制機制的變革。互聯網+政務服務並不是簡單地把政務辦理搬到網上就行了，在推進“互聯網+政務服務”的進程中應處理好八種關系，否則，很容易出現各種偏差，最終影響到我國政府政務服務水平和效能的提高。

第一，手段和目的。毫無疑問，政務服務是目的，互聯網是手段，但恰恰就是這些看起來很容易區分的關系，在實際的執行中卻常常出現偏差。其中，最突出的表現就是部分地方政府在推進“互聯網+政務服務”的過程中，往往為了互聯網而互聯網，盲目追求網站和客戶端的建設，在形式上花大力氣，在內容上卻不下功夫，最終忽視了提高政府服務水平，給基層群眾帶來實實在在便利的這一政策的根本初衷。

第二，政府主導和企業參與。政府應該積極引導市場主體行為，引入社會力量，推廣政府購買服務、政企合作等新模式，合理開放利用數據資源，還應在保証安全的前提下，盡可能多地與市場主體展開互動，引導他們參與到“互聯網+政務服務”建設進程中，實現雙贏。

第三，權力清單和數據結構。政務服務是政策的根本目的，這是“互聯網+政務服務”的基本前提和根本保障。隨著我國市場經濟的縱深發展，改革深化，政府權力清單不斷修訂，政府職能也會發生變化，這就要求在推進“互聯網+政務服務”的過程中，在處理權力清單與數據架構的關系時，應做到權力清單在先，數據架構在后，同時注意兩者的有序與有機銜接。數據架構必須具有開放性和兼容性，為權力清單的變化預留足夠的空間，以適應政府職能轉變的現實要求。

第四，線上與線下。完整的行政審批流程包含了從事前、事中審核到事后監管等多個環節，這些環節的執行都需要政府更加重視線下工作，否則“互聯網+政務服務”的發展很容易成為政府監管失位、缺位的誘發因素。在政府大力推進線上政務服務的同時，應從升級政府服務大廳的功能和服務者的素養兩方面著手改進線下政府服務。

第五，服務與管理。政府既是管理者，也是服務的提供者，民眾既是被管理者，也是服務的享受者。政府在提供公共服務的同時必然要對民眾的行為做出規范，以保証制度的普適性和嚴肅性。比如，政府部門通過建立居民電子証照目錄、建設電子証照庫、建立跨區域電子証照互認共享機制等途徑切實解決困擾基層群眾的“辦証多、辦事難”等問題，但同時也要對可能出現的電子証照的偽造、套用、標准不統一等問題做出科學的預判，積極研究制定電子証照法規與相關標准，從而實現服務與管理的協調統一。

第六，原有建設基礎和新建部分。在處理原有建設基礎和新建部分的關系時，政府必須要做好頂層設計，對發展電子政務的整個過程有一個清晰的規劃，充分利用已有設施資源，推動平台資源整合和多方利用，避免分散建設、重復投資。已花費了相當數額財政資金建設的基礎性網絡，政府必須要把它們充分利用起來，不能僅僅以政策為唯一導向，不能簡單認為，新政策必須有新平台，否則，會造成資源的極大浪費。另外，政府不同的部門可能也單獨建立起了一些平台設施，針對這些平台，政府應該做好各部門的協調，促進這些平台的對接，實現現有資源的有效整合。

第七，業務流程簡化與審批嚴格監控。“互聯網+政務服務”建設的目標之一是重塑審批流程，簡化群眾辦事環節，但需要指出的是，業務流程簡化的前提是不能出現監管真空。現在政府在下大力氣進行行政審批改革，減少審批事項，簡化審批程序，但是這種流程簡化也要控制在一個合理的范圍內，要保証審批結果的真實、客觀。如果政府把這個環節放得太鬆，就會出現監管不嚴的現象，從而引發社會上的一些亂象。所以，在推進“互聯網+政務服務”的進程中，業務流程簡化不應該成為政府監管失位、缺位的理由，流程簡化與嚴格監管這兩方面都要抓、都要硬。

第八，逐步試點與全面鋪開。統籌設計、穩步推進，充分體現了我國在推行改革時“以點帶線，以線成面”的思路。由於各地情況千差萬別，成功經驗在其他地區推廣的適合度和本土化是必須考慮的關鍵問題，因此，在推廣的過程中，各地應結合實際情況積極探索新的建設思路。政府主管部門應不斷總結普適性經驗，提高進一步推廣試點的實際效能。政府相關部門應科學設計，理性謀劃，真正探索出一套比較合理、完善的“互聯網+政務服務”發展模式，為提升政府的政務服務水平，完善社會治理結構打好堅實基礎。

(作者單位：東北大學文法學院)

政務服務“信息孤島”現象的成因與消解

陳文

推進“互聯網+政務服務”，促進部門間信息共享，是深化簡政放權、放管結合、優化服務改革的重要內容, 明確要求進一步推動部門間政務服務相互銜接，協同聯動，打破信息孤島”。所謂政務服務中的“信息孤島”一般是指各個政府部門的信息來源彼此獨立、信息平台相互排斥、信息處理難以關聯互助、信息運用不能互換共享的信息壁壘和信息堵塞現象。“互聯網+政務服務”就是通過利用現代互聯網科技對傳統政務服務模式進行優化改造，打通政府部門之間的信息壁壘和信息孤島而生成全新政務服務模式的動態過程。

造成政務服務“信息孤島”現象的原因主要有：一是政務服務信息系統建設各自為政，出現“上面千條線、下面一把刷”窘境;二是職能部門之間的信息共享與業務協同機制欠缺，導致各部門信息系統的數據難以共通共融;三是信息數據庫的管理和運行標准不統一，導致在需要共享各系統的數據時往往難以調處和使用;四是政務服務信息的採集、發布、公開和共享制度不健全，導致各職能部門隻能根據自身方便和自主判斷選擇性地公開和共享信息。

互聯網具有平等、開放、協作和分享等基本特點，“互聯網+政務服務”更是一整套強調“公眾至上”和“服務極致化、精准化、人性化”的理念體系，其所具有的開放性、便捷性、多元性和共享性，可以有效優化政務資源配置、降低行政成本、提高工作效率、切實便利群眾，這將為打破傳統政務服務模式下的信息孤島，改變行政部門主導的“單中心、多線條”的政務服務模式，提升公共服務效能提供有效手段和渠道。化解政務服務“信息孤島”現象的重要舉措可以從五方面推進：一是出台共享政務服務信息資源的整體性配套政策。建議各省(區、市)依據《方案》專門出台針對“互聯網+政務服務”的規范性文件，圍繞部門整合、信息共享、技術支撐、資源配置、標准體系、責任要求、人員安排等方面，為全面、切實解決目前各自為政的“部門信息孤島”問題提供統籌制度安排和“頂層設計”，制定電子証照、數據共享、網上身份認証相關的地方性法規和規章，出台一系列旨在促進信息資源共享的整合措施、管理辦法和實施步驟。二是建設統一的數據共享交換平台和政務服務信息系統。整合構建統一的數據共享交換平台和政務服務信息系統，充分利用已有設施資源，盤活各個部門的信息數據庫資源，推動平台資源整合和多方利用，逐步推進各級共享交換平台對接，支撐政務信息資源跨部門、跨層級、跨區域互通和協同共享。三是完善促進政務服務信息共享的相關標准體系。制定和完善統一的政務服務信息系統建設、管理和運行標准，加快信息資源目錄體系規范、數據共享交換等相關配套標准的建立，出台政務服務大數據技術、協議、標准等規范，統一政府各職能部門的數據編碼、處理、共享和交換標准，建立和完善統一的信息採集、分類、發布、公開和共用等標准。構建電子証照庫建設標准體系，出台電子証照關鍵技術標准和跨地區互認共享標准，制定電子証照數據格式、跨區域互通技術規范，統一証照、圖片、表格、文字等格式，保証政務服務信息數據聯通無標准和技術障礙，推動跨部門証件、証照、証明的互認共享。完善網上辦事、咨詢服務流程和標准，簡化群眾辦事環節、優化服務流程、提升辦事效率，普遍實現基於公民身份証的“一証辦、一號辦”服務。制定和完善政務服務信息的安全標准體系，加強“一號一窗一網”信息化支撐的安全保障。構建全新的政務服務績效評估考核指標體系，以服務質量、惠民效果和群眾反響來檢驗考核信息惠民和政務服務工作，提升各職能部門協同合作和共享政務服務信息的主動性和積極性。四是健全職能部門間的信息共享和業務協同機制。合理劃分各職能部門信息公開和共享的權限、責任和優先等級，完善信息共享、業務協同的身份認証和授權管理機制，在制度和技術層面對政務服務信息能否公開、怎樣公開和如何共享進行明確的權限規定和責任界定，加強各職能部門信息系統的對接，推進數據整合和信息共享，促進政府職能部門之間的業務協同。重點完善公安、民政、人社、計生、工商、教育、醫療衛生、住建、城管、稅務等與群眾生活緊密相關的各個職能部門之間的信息共享機制，促進人口、法人、空間地理、電子証照、社會信用等基礎信息庫和業務信息庫的聯通，加強政務信息資源跨部門、跨層級互通和協同共享，發揮信息共享支撐多部門協同服務的作用。五是通過優化流程倒逼政務服務部門協同聯動。通過轉變傳統審批方式，優化和再造業務流程，全面梳理涉及群眾辦事的政務服務事項，逐項梳理基本流程和辦事依據，簡化無謂証明和繁瑣手續，推進政務服務的協同化、便捷化和智能化，切實解決傳統審批環節多、材料多、往返多等現實問題，實現政務服務事項的網上綜合受理和全程協同辦理，涉及政務服務事項的証件數據、相關証明信息等跨部門、跨區域、跨行業互認共享，切實做到“証件聯用、信息聯通、服務聯動”，力促“群眾跑腿”向“數據跑路”轉變、“條塊分割”向“整體聯動”轉變、“群眾來回跑”向“部門協同辦”轉變。

(作者單位：深圳大學當代中國政治研究所)

加強評估問責制度建設 推進“互聯網+政務服務”

張銳昕 陳丹

《方案》的主旨是“推進‘互聯網+政務服務’，促進部門間信息共享”，其內容大多是圍繞推進“互聯網+政務服務”作部署，而與“促進部門間信息共享”相關聯的內容顯得偏少、力度不夠、可期成果有限，不能不說是方案的一個缺憾。

理論上，“互聯網+政務服務” 是目標，“信息共享”是條件，隻有條件滿足，目標才能真正有效實現，“信息共享”的實現程度決定“互聯網+政務服務”的績效和質量，優質高效的政務服務也會倒逼“信息共享”的加速進程，兩者應良性協同發展，同步推進，甚至對“促進部門間信息共享”要更加重視，應示范在前。政府應該為推進兩者協同發展做周全的頂層設計和細致的統籌安排，同時，對“互聯網+政務服務”與“部門間信息共享”的績效和質量的評估也要實時進行。

在此有必要搞清，除了政府和社會公眾之外，還可以利用誰來實施評估，另外，究竟評哪些內容能夠客觀公正地反映政務服務的績效和質量，以促成直接地“推進‘互聯網+政務服務’”和間接地“促進部門間信息共享”的效果。“完善考核制度，接受群眾監督”、“實現辦事全過程公開透明、可溯源、可核查”等保障措施為評估操作創設了有利條件。鑒於“建立健全效能評估和監督考核制度”隻能由政府部門來做並且隻有在政府內部施行才有有效性與可行性，而“接受群眾監督”乃至“發揮社會監督和輿論監督作用”隻有在開放的互聯網中才有可行空間，故而，對在電子政務網絡這樣的封閉性網絡中以電子政務系統為載體的政務服務來說，雖然政府可以在互聯網上“以惠民效果和群眾反響來檢驗考核信息惠民工作”，社會公眾也可以感知和體驗政府在互聯網上是否做到了“及時解決群眾反映的問題，回應社會關切”，並據此對“互聯網+政務服務”的績效和質量作出評價，但這些畢竟都隻能反映政務服務的外在表現和最終產出情況，對於在電子政務網絡中封閉運作的政務服務的整體或局部的實際績效和質量狀況，社會公眾根本無從知曉，就是處於電子政務網絡空間中的政府工作人員，在其普遍缺乏科技素質和信息能力的現實條件下，要實時判斷或體察出政務服務鏈條連接起來的各部門之間的流程銜接績效及業務協同質量也很難做到。隨著服務需求的增多、質量要求的攀升、工作量的增加以及服務績效和質量數據的日積月累，要實時地把業務流程中的各環節和節點的績效以及質量的情況測量准確並把問責的板子明確地打到某個部門或某個人的身上就更難了。故此，基於成本和能量考量，要對電子政務網絡中的政府內部管理(服務后台)和外部產出(服務前台)的績效和質量進行全面評估，要對承載政務服務重任的電子政務系統、對使用它提供服務的人以及對它與人協同工作情況進行定向評估，僅靠“完善考核制度，接受群眾監督”難以做到，借助電子化績效評估系統才是極明智、最便利的選擇。

因為，電子化績效評估系統可以內嵌入電子政務系統而在政務內外網中聯合施用且具有人工難以企及的獨特優勢，它對於監控電子政務系統運行的績效質量及其中間和最終產出的合規守矩價值重大，難以替代，為此，政府應配套評估問責制度建設，而不是僅限於“首問負責”，同時在各網運作的電子政務系統中嵌入電子化績效評估系統這一虛擬的評估工具，使之以評估問責制度為依據，擔當評估主體執行評估，作為評估客體接受評估。惟有如此，政府才能切實實踐對“互聯網+政務服務”內容的全面評估以及對行政權力運作的全程監控，並以對其合規守矩狀況的測量作為推進依法行政、規范政府行為和實施行政問責的抓手。可見，如果政府能把虛擬評估主體與其他評估主體結合起來，堅持內容評估與流程評估相結合，堅持監控行為與監控權力相結合，就不僅能為促進“互聯網+政務服務”的局部乃至整體的績效改進與質量提升提供有力保障，為“推進‘互聯網+政務服務’，促進部門間信息共享”的工作目標的達成、主要任務的實現及保障措施的可行可量提供有效支持，還能因配套評估問責制度的有效跟進，實現對電子政務系統流程的運行情況以及其操作者的行為和權力運作情況的日常化監控和規范化管理，從而發揮電子政務系統反腐敗的效力和潛力，催生“互聯網+政務服務”在反腐倡廉方面的新功用。

(作者單位：張銳昕，吉林大學行政學院;陳丹，吉林大學行政學院、吉林省紀檢委第三紀檢監察室)

“互聯網+政務服務”：以數據為核心的政務改革

孟川瑾

《方案》本質上是以數據推動政府治理現代化，通過利用現代信息技術，對於政府數據資源進行有效配置，實現政府部門之間的信息集成與共享，從而達到業務流程的優化與協同。因此，政府的數據資源管理可以說是重中之重，這次改革也可以說是以“數據”為核心的政務改革。“互聯網+政務服務”是一項系統性工程，在整體信息化規劃、數據共享以及業務整合方面還需要國家層面的頂層設計，從而避免重復建設，提高投資效率，有效實現政務數據的互聯互通以及業務流程的共享協同。

為更好地將方案內容落地，政府需要在數據通路、數據管理和數據安全等三個領域做好頂層設計。

首先是暢通數據通路，優化政務服務流程。要想實現政府部門之間信息共享，提高組織運作效率，就必須打破原有部門間的信息障礙，對政府機構組織進行整合，並對政府的業務流程進行重組。在組織結構方面，重新分配部門權力與資源，從“以職能為中心”的組織結構轉變為“以公眾為中心”的組織結構，消除“條塊分割”帶來的所有不利於數據互聯和共享的部門權力配置，真正實現信息系統之間的互聯互通、數據資源共享和利用。在業務流程方面，重新梳理政府功能與業務流之間的邏輯關系，改變以往以人為中心的線性序列，按業務流程的自然先后次序進行整合，以“效率”為核心，通過刪減、並聯等方式來優化行政流程，確保數據按照合理的政務邏輯進行流動。

其次是規范數據管理，建立專業管理體系。數據資源目前已經成為國家經濟發展和社會治理的一個戰略資源，針對這些數據資源的科學管理和開發，有必要在政府部門中設立專業管理的崗位和部門對數據資源進行規范管理，主要包括建立起以政府CIO為核心的完整的信息化綜合管理機構，並配套一系列政府數據資源管理的相關制度。政府部門不僅僅負責信息化基礎設施建設和信息系統的平穩運行，更要全面負責政府部門的數據採集、整合、開發和利用。

再次是保障數據安全，防止數據泄露和個人隱私濫用。通過加強制度建設來構建強有力的數據安全機制，加強公務人員的數據安全意識，培養數據安全習慣，規范數據的訪問權限，並對數據的收集、傳播和應用進行全流程的監督，以確保數據安全使用。此外，要完善數據隱私保護的相關立法，加強對敏感數據的監管，建立、健全相應的法律法規和制度，為個人隱私保護提供行政、立法、司法等救濟途徑。規范大數據的使用流程和使用權限，並針對個人數據的採集、處理、傳輸、分析等環節面臨的風險做出評估，明確相關利益主體的責任，要強化對隱私侵權的追責力度，加大對泄露個人隱私、侵犯個人隱私權的行為的懲處、賠償力度。

(作者單位：中南大學公共管理學院)

建設網絡共享平台開展信息惠民服務

孫 榮 梁麗

簡化辦事流程、創新政務模式、整合服務資源、促進部門協同是此次“互聯網+政務服務”信息惠民工程的重心。這是建設服務型政府的創造性嘗試，也是適應社會發展新形勢與要求的客觀選擇。

整個信息惠民工程的重心轉移，一是建設重心由政府轉變為群眾，由自我服務轉變為公共服務，以民為本的思想得到了更深刻更實際的詮釋。二是以提升政府內部效率為重心轉向以提升對外公共服務水平為重心，以建立一個優質高效的政務服務體系為目標。信息惠民工程的階段轉變，政府從被動的網絡信息公開、官民網絡互動的初級階段轉向政府主動優化服務的高級階段，網絡與政務服務的融合階段從淺層轉向深層。信息惠民工程的戰略轉換，制定了階段性發展計劃和目標，區別於以往運動式、階段性突擊管理。

開展“互聯網+政務服務”信息惠民工程的建議：其一，建立綜合性政務服務信息系統。要實現信息惠民工程中便民服務“一張網”的目標僅靠目前的外網功能還遠遠不夠，我國必須擴展和開發外網的綜合服務功能，將與公民相關的教育、社會救助、婚姻登記、社會保障、勞動就業、住房公積金等所有民生服務整合成全面的目錄體系，依托統一的數據共享交換平台，推進跨層級、跨部門、跨行業信息共享。同時，通過統一身份認証體系，連接各個網上辦事渠道，並注明辦事所需要的文件和辦事程序，全面提升辦事的便捷性和回應性。其二，政府業務流程重組與互聯網服務平台建設同步。行政部門是提供政務服務的載體，對政務網站進行重新設和完善，也需要對政府的業務流程做出調整，以達到線上線下的服務一體化，必須要推進政府部門業務流程重組，強化政府公職人員業務能力，簡化部門業務流程，促進跨部門業務系統對接和政務信息資源互通，建立彈性化和綜合服務能力強的組織機構。其三，整合社會資源，提供資金保障。建立覆蓋全國的政府政務信息系統和信息基礎設施需要大量的人力財力投入，政府應從市場、社會中整合資源，創新與營利組織、非營利組織、個人的合作新形式，創新PPP合作模式，鼓勵多元社會主體共同參與、共同建設，廣泛吸納各類社會資源和資金。各級地方政府在推進“互聯網+政務服務”建設中必須樹立新觀念，拓展新思路，探索資金籌措的多種渠道。 其四，簡單易行，避免網絡重復建設。“更容易進入的政府”是在線政府建設的首要目標。我國政府設計和建設中應注重兩個方面：一是政府政務網絡平台必須簡單易行、重點突出，易檢索性和易操作性應為重要設計指標。二是建設的網站必須有特定的職能分擔和功能定位，以避免活躍度低，資源重置浪費，政務網站泛濫淪為“僵尸網站”的弊病，提高網站的接入能力、搜索能力並簡化操作流程，為公民提供最大程度的便利。其五，保留線下政務服務，普及信息網絡教育。“互聯網+政務服務”信息惠民工程建設應是一個循序漸進的過程，必須要保留偏遠地區的線下政務服務，並逐步推進網絡基礎設施建設、公共公民網絡教育並在公共場所提供免費上網服務，在綜合服務網站上標明政務服務的咨詢電話、線下服務地址等，避免“互聯網+政務服務”衍生的技術鴻溝和社會排斥，保障政務服務的社會公平性。

(作者單位：同濟大學經濟與管理學院)

以“互聯網+”思維推進整體性政務服務的創新性方案

周義程 朱茂瑩

《方案》的出台，深刻地體現了中央政府徹底摒棄碎片化政務服務和大膽邁向整體性政務服務的勇氣和決心。

實踐証明，單純依賴互聯網平台和辦公自動化技術的電子政務服務過於扁平化，服務體系缺乏主動性、精准性和整體性。不僅如此，“重電子，輕政務”、“重技術，輕服務”的技術傾向還造成了政務服務的碎片化問題，與碎片化政務服務相反，整體性政務服務特別強調以公民需求為導向，以信息技術為載體，以協調和整合為路徑，以消解碎片化政務服務帶來的不同政府部門之間目標沖突化、信息孤島化、服務分散化等問題為抓手，最終實現為公民提供方便、快捷、無縫隙的一體化政務服務的目標。為了推進整體性政務服務，《方案》進一步採用了“重新整合”這一策略性思維方式，努力構建政務服務一體化聯合推進機制，通過政務服務窗口和信息平台的整合來推進政務服務窗口辦理一體化，通過政務服務網站整合來推進政務服務網上辦事一體化。

為了確保《實施方案》的順利推行，尚有以下三個問題亟需引起足夠的重視。

其一，關於在中央政府層面加強頂層設計問題。中央政府在《方案》的初始階段就應當重視跨部門、跨層級、跨區域的業務協同的重要性。在各試點城市正式落實《方案》之前，中央政府就必須主動搭建頂層設計框架，出台數據共享政策，規范數據共享流程，完善相關技術和政務服務標准，推動政府各部門的業務系統的協同和整合，引導跨部門政務服務的無縫鏈接。這些成為“互聯網+政務服務”能否按預想的實施步驟和時間節點持續向前推進的關鍵。

其二，關於在試點城市之間加強交流合作問題。《方案》提出了“兩年兩步走”的思路，在這兩個步驟中，圓滿地完成第一步無疑是成功邁出第二步的前提和基礎。但是，如果各個試點城市都關起門來埋頭推進本市內部的一號、一窗、一網建設，那麼很可能出現不同城市之間的電子証照庫、數據共享交換平台和政務服務信息系統無法兼容的問題，從而導致第二步無法進行下去。因此，中央政府要格外關注試點城市之間的交流與合作問題，避免陷入因各自為政、分頭行動所引發的跨省整合困境以及全國推廣困局。

其三，關於統一的政務服務信息系統與電子証照庫以及統一的數據共享交換平台的關系問題。政務服務信息系統是實現信息報送、信息採編、發布審批、信息管理等功能的信息管理與服務的平台，其主要功能是用電子化手段進行政務服務信息採編與發布，加強各級政府部門之間(橫向和縱向)、政府部門與公民之間的業務交流與信息共享。電子証照庫的功能主要是把公眾辦事的相關証件、証照、証明等電子化，形成統一的數據庫。數據共享交換平台的主要功能則是實現數據共享，從而減少數據採集、利用中的重復勞動和相應成本。由此可見，政務服務信息系統與電子証照庫以及統一的數據共享交換平台存在功能上的重疊性，而且前者的功能既涵蓋后兩者的功能，又多於后兩者的功能。因此，在完成電子証照庫和統一的數據共享交換平台的構建工作后，接著應該將電子証照庫、統一的數據共享交換平台及社區公共服務綜合信息平台等已有信息平台整合成統一的政務服務信息系統。而當政務服務信息系統建成之后，電子証照庫和統一的數據共享交換平台都無需繼續存在。

(作者單位：蘇州大學江蘇省新型城鎮化與社會治理協同創新中心、蘇州大學江蘇省政治學優勢學科建設中心)

遵循法治精神架構制度要件

陳吉利 鄭逸芳

在今天這個大數據時代，各種形式的“互聯網+”正深刻影響人們生活方式和思想觀念，政府同樣無法遠離這一強大的社會發展洪流。《方案》以“開放”、“共享”和“協同”的互聯網思維，並遵循法治思維和法治方式，架構起了“互聯網+政務服務”基本制度和主要機制。

法治是治國理政的基本方式，“互聯網+政務服務”對政務服務體系的革新意義，不可不謂重大改革，也應當於法有據、依法推進。“互聯網+政務服務”涉及一系列法律問題，《方案》對此作了合乎法治思維和法治方式的妥善處理。首先，突出法制先行。在黨中央、國務院的部署之下，通過多部門聯合制頒行政規章的形式，為本次改革提供基本依據，另外特別賦予國家發展改革委統一領導權，並強調國家發改委、中央各部門和各省(區、市)人民政府在業務推進過程中的制度建設，為本次政務服務改革鋪陳了合法的職權保障，保証了改革所需規范依據的持續供給。其次，強調公共服務職能依法履行，做到不缺位、不失責。通過“權力清單”和“責任清單”制度明確政務服務目錄。“權力清單”明確政府該做什麼，做到“法無授權不可為”，“責任清單”強調政府“法定責任必須為”。 “互聯網+政務服務”體系是將政務服務職能和權力完全關進這一更具透明性的制度和技術籠子，真正確保政府公共服務職能履行的不缺位、不失責。最后，強化公民權利保護。一是公民信息權利的保護，採取必要的管理和技術手段，強化信息安全保障體系建設，切實保護國家信息安全及公民個人隱私。但是，遺憾的是，《實施方案》對此未做進一步的部署。二是利用政務數據平台及時更新的技術，確保所有政務服務事項審批辦理的流程、結果等信息及時可查可用，實現政府—公民之間的信息適度對稱。

《方案》最具開創意義的，就在於借助現代雲技術，實現政務信息跨部門、跨層級、跨地域間無障礙共享，使得政務信息能夠突破既有組織邊界，實現自由流動，通過政務數據共享，打造信息無邊界政府。《方案》實現了政務信息、服務內容和服務方式的“三統一”，通過系統優化和流程整合，造就統一規范的政務服務，促進跨政府間的無障礙協同，實現在政務服務領域的標准化政府。另外，在“三統一”的基礎之上，對証照——作為政務服務的結果，建立統一的電子証照庫，實現跨部門間証件、証照、証明的互認共享，打造協同政府。通過政務証照共享互認，對跨地域、部門之間的政府協同具有十分強烈倒逼作用。

筆者也提出四點建議，以促政務服務體系進一步建設。第一，探索在“互聯網+”下公民信息權利保護機制;第二，補全跨業務信息授權使用制度;由於統一信息平台上的信息可能成為其他行為的基礎信息，這就有可能超出當初公民向特定政府機關輸入相關信息之時的訴求，需要通過立法或法律行為來鋪成完成跨業務信息授權使用的權限。第三，盡管《實施方案》提出“做好個性化精准推送服務”，但是“互聯網+政務服務”著力要求的是服務內容和方式的標准化。“互聯網+政務服務”平台在做好標准化的同時，合理照顧具有居民個性需求、適度兼顧地域差別，對於當下多元社會而言尤顯重要;第四，現代政務的復雜性和風險性，無法做到政務信息和服務標准的完備，這就需要借助協商機制來補足。如何利用“互聯網+政務服務”平台，構建協商政府與公民以及政府之間協商，也是亟需解決的重要課題。

(作者單位：福建農林大學公共管理學院)

（來源：中國行政管理）