城鎮化與新疆各民族互嵌式社會結構建設

習近平總書記在第二次中央新疆工作會議和第四次中央民族工作會議上指出：“推動建立各民族相互嵌入式的社會結構”，“通過擴大交往交流交融，創造各族群眾共居、共學、共事、共樂的社會條件”。最近，全國人大通過的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出要優化城鎮化布局和形態，其中首次在國家五年規劃中提到要建設新疆天山北坡城市群，這是國家促進新疆經濟發展，維護新疆社會穩定的重要思路創新。

城鎮化有利於促進新疆經濟發展和產業升級，引導新疆各族群眾在流動和轉移就業過程中形成相互嵌入式社會結構﹔有利於破解因為各族群居住區域、社會經濟生活相互分隔和不交融而導致的利益、情感隔閡﹔有利於弱化部分族群因封閉、貧困而出現的宗教信仰氛圍過於濃厚，社會結構固化現象。

在未來推動城鎮化的過程中，新疆要將多民族相互嵌入式社會環境建設作為城鎮化的重要乃至核心目標，不但要著眼天山北坡城市帶建設，引導各民族群眾在新疆維吾爾自治區內流動和優化配置，形成多民族互嵌式社會結構﹔而且要進一步打開思路，促進新疆人口、資源、產業與全國大市場的更深度融合，進而引導更多新疆民眾走出去，在自治區外實現城鎮化並與內地民眾形成相互嵌入式社會結構，進而促進各民族交往、交流、交融，從根本上鏟除影響新疆經濟發展和社會穩定的一系列負面因素，實現新疆長治久安。

一、族群各自聚集、經濟社會固化問題

新疆是我國面積最大的省級區域和民族自治地方，在166萬平方公裡土地上，居住著2322.54萬人口，分屬 47個不同民族。其中人口在10萬以上的民族有：維吾爾族人口為1127.19萬，佔新疆人口48.53%﹔漢族人口為859.51萬，佔37.01%﹔哈薩克族人口為159.87萬，佔6.88%﹔回族人口為105.85萬，佔4.56%﹔柯爾克孜族人口為20.24萬，佔0.87%﹔蒙古族18.53萬，佔0.8%。雖然從全疆來看，新疆是多民族雜居區域，但宏觀上的各民族雜居表象下，中觀、微觀層面卻因自然地理因素、歷史傳統和社會環境影響，形成了一系列族群-文化-經濟孤島現象。

（一）民族分布存在區域、行業、城鄉隔離和碎片化

第六次人口普查顯示，南疆喀什、和田兩地，維吾爾族群眾所佔比例分別為90.64%和96.22%，而兩地農業人口佔總人口比重則分別為80.23%和85.70%，和田部分縣農業人口佔比超過95%。伊犁哈薩克自治州則集中了80%以上的哈薩克族人口，另有15%以上的哈薩克州人口分布在烏魯木齊、昌吉、哈密三地，也即這四個地區的哈薩克族人口佔其總人口的95%以上。哈薩克族人口中，也有80%以上從事農牧業生產，城鎮化率低。在農業以外的職業分布方面，與市場經濟活動、現代社會治理活動相關的職業領域，部分民族從業人員佔比過低。

（二）部分民族存在人口、社會結構、社會問題固化現象

首先是人口固化。在全國百萬人口以上的少數民族中，維吾爾族和哈薩克族的流動率都是屬於最低水平的，特別是維吾爾族，流動率隻有7.66%，比全國平均水平低了9個百分點，且大多數流動人口僅在縣域、市域范圍內流動，跨越鄰近區域特別是向自治區外流動的人口極少。在新疆的維吾爾族人口佔全國維吾爾族人口總數的99.32％，新疆之外的維吾爾族人口，不到全部人口的1%。而在新疆的維吾爾族人口又主要集中在南疆地區，佔全疆的78.3％。從族際通婚率來看，2010年第六次全國人口普查資料顯示，全國少數民族族際通婚率為21.47％，而維吾爾族的族際通婚率僅為0.53％。封閉、不流動導致的社會固化，又引發了社會貧困問題。

二、城鎮化進程的民族間差異及其相關問題

城鎮化是一個社會現代化的重要動力和必然選擇，同時也是促進人口、資源流動和優化配置，推動不同區域、不同族群群體交往和融合的重要方式。在我國，“城鎮化的推進，社會主義統一大市場的形成，加速了人口的流動，也使更多各族群眾打破過去地域上的區隔，有了更多一起學習、勞動、生活的機會，這給促進我國各民族的交往交流交融，給增強中華民族的共同性和一致性，提供了難得的歷史機遇”。

目前，新疆有大小城市共96個，城鎮化率為46%，但發展很不平衡，生產建設兵團城鎮化率已達64％。新疆戶籍城鎮化率僅為38.1%，其中烏魯木齊戶籍城鎮化率最高，達到80%~90%，和田則隻有12%，在新疆城市裡生活的1500萬人口中，隻有800多萬人有城市戶籍。新疆城鎮化水平雖然與全國相比偏低，但從縱向來看，新中國成立以來特別是改革開放以來，城鎮化進程並不慢。然而為什麼過去幾十年的城鎮化進程，卻未能改變部分群體的邊緣化狀況，值得思考。

三、促進多民族互嵌式社會結構建設的城鎮化思路轉型

在現代經濟發展過程中，城鎮化是必然的選擇，天山北坡經濟帶建設納入國家“十三五”規劃，對新疆而言也意味著迎來一個非常重要的發展契機。然而，在未來促進城鎮化發展的過程中，不能僅僅將著眼點放在城鎮的擴張和樓宇的建設，應更多思考在新疆這樣特殊的區域，如何將產業發展、城鎮建設、多民族互嵌式社會結構的構建有機結合起來。同時，也要考慮新疆整體面臨的局限性，超越新疆的范圍來思考新疆的城鎮化和多民族互嵌式社會結構建設。

（一）新疆區域內城鎮化與多民族互嵌式社會結構建設

1.城鎮化進程中產業選擇

以多民族互嵌式社會結構建設為導向的城鎮化，在產業選擇方面要進行必要的調整與改革，要結合國家“一帶一路”戰略的實施，並依托新疆資源、區位優勢，大力發展面向我國西北地區，以及中亞、西亞乃至歐洲的輕工業和服務業，尤其是對勞動力吸附量大，對勞動技能要求相對較低，效益周期相對較短的產業。要在推動南疆公路、鐵路等基礎設施建設，加強南疆職業教育、成人教育的同時，引導更多內地勞動密集型產業如紡織、服裝、食品加工、日用產品制造等產業向南疆轉移。通過產業選擇的思路轉變，促進新疆城鎮發展轉型，增強城鎮對農村轉移勞動力的消化能力。

2.城鎮化進程中公共服務供應

在人口快速向城鎮匯集的過程中，要通過公共服務供應質、量、結構的優化，促進多民族互嵌式社會結構建設，引導不同民族群眾在城鎮這一新的環境中和諧相處，在共同就業、共同居住、共同生活過程中，真正實現交往交流交融，在尊重差異、包容多樣的同時，形成各民族基於城鎮生活的共同的精神家園和共同體意識。首先，要加快雙語教育在新疆各地的普及程度，並將之與現代科技、文化知識教育有效銜接起來，使越來越多的少數民族在進入勞動力隊伍之前，就充分掌握能適應現代社會生活和市場經濟的語言、知識、技能。其次，從幼兒階段就引導不同民族成員共同接受教育，相互欣賞彼此文化，培養對不同民族文化的包容精神。再次，在提高對弱勢力群體的公共服務傾斜式照顧精准度同時弱化民族身份因素在其中的作用，即在諸如扶貧開發、教育加分、社會保障傾斜照顧、降低弱勢群體市場進入門檻等方面，不要按民族身份而應更多按技術、經濟標准實施。

3.引導多民族在城鎮中通過就業、居住、生活全方位互嵌

多民族互嵌式社會結構，不會因為不同民族共同居住在一個城鎮或一個社區就自然形成了，這種互嵌只是表象層面的互嵌，真正的互嵌是各民族形成利益-生活-文化-價值共同體。這種互嵌式社會結構需要從就業、居住、日常交往和公共生活等諸多領域共同著力才能建立起來。首先，在新疆本地城鎮化進程中，要基於多民族互嵌式社會結構建設要求，面向新疆全區所有民眾放開就業機會，並以就業、居住確定民眾獲取公共服務的資質。其次，公共機構如黨政機關、社會團體、事業單位、國有企業等，要有與當地各民族人口比例相適應的，強制性的多民族互嵌式就業結構，同時引導私營機構也更多招募新疆本地少數民族勞動者，形成多民族互嵌式的就業結構。再次，居住社區規劃和城市生活設施建設，要充分考慮多民族互嵌式社會結構建設的導向。特別要加大對相對貧困的少數民族市民住房保障的投入力度，並在保障性住房分配過程中強制執行嵌入式居住結構。服務市民生活的商業場所和基礎設施，在尊重當地的風俗同時更要突出各民族共享共有理念。

4.合理引導民眾宗教信仰，促進宗教與城市生活相適應

第一，尊重當地民眾千百年來沿襲的宗教信仰及與之相關的各類習俗，對於與宗教信仰相關的具有偏好性的公共服務設施，政府應通過與宗教團體合作，適當提供以滿足其需求，但同時要依法管理宗教事務。第二，對與宗教信仰相關聯的商業服務機構，要適當給予用地、財稅方面的優惠照顧，同時依法加強對其監管，嚴厲防范和打擊部分市場主體通過炒作宗教信仰、民族情感等開展的不正當競爭行為。第三，加大對宗教極端思想滲透的防范和打擊力度。通過引入網格化管理，加強網絡信息管理，強化社區管理等方式，不斷壓縮“三股勢力”活動空間。

（二）基於對口援疆思路轉型的“引出式”城鎮化

新疆雖然地域廣闊，但實際適合人類生存的綠洲隻佔國土面積的8.6%左右，由於自然條件相對惡劣，遠離人口密集的消費市場，公共服務供應欠賬較多，產業基礎薄弱，生態環境脆弱，因此完全立足於新疆的城鎮化空間始終有限。而新疆發展穩定形勢卻相對嚴峻，特別是隨著農業現代化加速，貧困地區群眾受教育水平提升，農村轉移就業壓力將持續加大。面對這種情況，僅僅著眼於新疆的城鎮化，並不能快速有效化解新疆發展穩定面臨的現實困難，而必須將新疆人口、就業，和多民族互嵌式社會結構建設放在全國大環境中思考和解決。即通過轉變“對口援疆”思路，變資金、產業、公共服務進入式的對口援疆，為對口援疆省市本地化對口援疆，將新疆剩余勞動力“引出來”到援疆省市求學、就業、居住、生活，並在援疆省市與當地民眾形成互嵌式社會結構。

1.引導新疆各族群眾有組織規模化到援疆省市就業和居住

各對口援疆省市在繼續對新疆基礎設施和產業發展進行援助的同時，在國家統一協調安排下，每年拿出定額指標招募新疆少數民族勞動者，並在特定區域形成既有一定群體規模，又嵌入本地城市社區的就業、居住格式，以便於服務其特殊需求偏好的公共服務和生活服務可以跟進。19個援疆省市可根據本省市經濟社會發展情況每年承接一定數量的新疆轉移就業的勞動者，並適當集中安置於本地勞動密集型產業園區的方式，開展有組織、規模化的就業援疆，通過安置一個勞動者就業，帶動一個新疆少數民族家庭在東部城市融入的方式，既幫助新疆解決少數民族就業、民生和公共服務問題，又能更好地促進多民族互嵌式社會結構的建設。同時，這種適當集中又在本地嵌入的就業援疆，也可以使宗教機構、清真餐飲、穆斯林生活用品供應等公共、商業服務跟進的成本大大降低。

2.為在內地就業的新疆少數民族群眾提供融入本地的公共服務綜合項目

由於新疆遠離內地，新疆少數民族群眾在內地求學、就業、融入，會面臨一系列困難和障礙，為此各援疆省市要結合本地情況，並通過與中央主管機構、新疆各級政府合作，為“拉出來”就業的新疆少數民族勞動者提供在本地融入的公共服務綜合項目。具體包括：第一，就業准備階段的服務項目。如就業技能培訓，就業信息服務，在內地就業和生活的法治與生活知識教育，往返交通費用補助等。第二，城市融入服務項目。在新疆少數民族勞動者相對集中的城市，採取相對特殊的住房、教育、公共文化、社會保障措施，在引導新疆少數民族勞動者與本地居民形成互嵌式就業、居住、生活結構的同時，消除其因遠離家鄉，進入陌生社會環境而可能發生的心理、生活、工作方面的障礙。第三，鼓勵新疆少數民族勞動者在內地深度融入的公共服務項目。採取物質獎補和精神鼓勵等多元方式，鼓勵新疆勞動者在內地參與公共生活，帶動更多新疆少數民族群眾到內地求學、就業和生活。

3.引導與新疆少數民族群眾特殊需求偏好相關的服務體系跟進

在鼓勵新疆勞動者到內地就業和融入的過程中，政府既要尊重其與特殊民族、宗教信仰相關的物質生活、精神文化生活特殊需求，但又不能過度介入相關服務體系，以避免強化部分人群特殊民族觀念，或強化部分群體以宗教信仰要求特殊權利的意識。面對少數民族在這些方面的特殊需求，應主要通過宗教機構和相應的市場服務主體去滿足，政府在不影響本地社會生活和本地市場公平競爭環境的情況下，可以對相關機構的進入採取有限的扶持措施。例如為清真寺建設提供適當場所，為清真餐飲機構入駐給予適當的稅收優惠，對於少數民族群眾開展的與本民族習俗或宗教信仰相關的公共活動提供適當的便利等。

（作者分別系中央民族大學管理學院教授、院長，“新疆智庫”專家委員會委員，青海師范大學“昆侖學者”﹔中央民族大學教師。）

（本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（13JJD630015）﹔廣西民族大學邊疆民族地區公共安全治理研究中心項目）

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