英國積極救助制度及其借鑒啟示

英國不僅是現代社會救助的發祥地，也是積極救助社會政策的拓荒者，尤其是它從20世紀90年代末期至今所提倡和踐行的“從福利到工作”的變革，在全球范圍內堪稱積極救助制度開拓創新的典范。相對而言，雖然中國的社會救助具有悠久的歷史傳統和濃厚的文化底蘊，並於20世紀90年代初期以降的二十余載中建立和完善了中國特色社會主義的社會救助制度體系，但其積極救助制度尚處於探索發展階段。

中共十八屆三中全會明確提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。﹝1﹞這既為我國社會救助事業的全面深化改革指明了目標方向，也從治理的角度為社會救助制度的創新發展提出了更高要求。在此背景下，全面回顧英國積極救助的發展歷程和實施效果，進而得出兼具針對性和建設性的經驗啟示，既對促進中國積極救助制度的改革發展具有重要的現實價值，也為推動我國社會救助治理體系和治理能力現代化帶來深遠的歷史影響。

一、積極救助的基本意涵

目前，國內外學術界尚未對“積極救助”形成統一的定義。“積極救助”是相對於“消極救助”而言的，而這兩者的理論淵源則可追溯到對“自由”概念的哲學討論上去。英國哲學家以賽亞·柏林（Isaiah Berlin）在其演講《兩種自由概念》（1958）中將“自由”區分為“消極自由”和“積極自由”，前者指免受強制和干涉的自由，而后者指自主或自決選擇的自由。相應地，公民的基本權利可分為“消極權利”和“積極權利”，前者是個人要求國家權力作出相應不作為的權利，后者是個人要求國家權力作出相應作為的權利。社會救助權利是公民的一項社會權利，而社會權利是公民的基本權利之一。由此，“消極救助”與“消極權利”對應，即國家基於憲法和法律對公民處於一種消極的尊重或不干涉的狀態，隻有在危及和侵害了公民的社會救助權利時，國家才採取司法審查或救濟途徑予以保障﹔“積極救助”與“積極權利”對應，即國家對公民的社會救助權利採取積極的措施和行動予以干預，從而使其相關權益得到保障和實現。

相較於“消極救助”，“積極救助”的主要特征有：它是維護公民受助權利的手段，而非政府或者社會的施舍﹔它主張受助者權利與義務對等，並強調其承擔個人責任﹔它是實現社會公平的工具，而非追求經濟效益的手段﹔它保障受助者的基本生活水平，而非維持其基本生存水平﹔它注重受助者的就業能力建設，而非僅僅向他們提供經濟救助﹔它是綜合性而非單一性的救助措施，救助方式從以物質或現金救助為主向增加收入轉換。﹝2﹞總的來看，積極救助的要義在於對公民的社會救助權利的積極干預和對受救助者自我發展能力的提升。

二、英國積極救助制度的發展歷程

長期以來，英國積極救助制度的產生發展大致可以劃分為如下三個階段：

（一）探索建立階段（1979-1996）

20世紀70年代以來，伴隨石油危機爆發、產業結構調整和高新技術發展，英國的經濟增長速度減慢，福利支出不斷攀升。1979 年，以撒切爾（Margaret Hilda Thatcher）夫人為首的保守黨上台執政。由於失業增加、非技能型人員工資減少、非全日制和臨時工作增多，英國政府試圖以維持津貼收入與工作收入之間的差距來保証工作激勵，即強調津貼申請人要積極尋找工作，從而開啟了英國積極救助制度的肇端。1980年，英國出台的《社會保障法2號令》廢除了與收入相關的失業補充津貼（Earnings Related Supplement）。1986年，英國政府出台的“重啟計劃”（Restart Programme）要求，失業者每6個月需接受一次關於找工作的談話，拒絕者的救助待遇將被減少。﹝3﹞1988年，英國的補充津貼項目取代了收入補助項目。隨后，英國政府還推行了企業津貼計劃，即以增加自雇者數量來減少就業壓力。1992年，英國頒布的《社會保障法案》以無工作能力福利（Incapacity Benefit）代替了此前的長期疾病補助和病殘救濟金。

1993年，英國政府引入工作嘗試計劃，旨在幫助失業6個月以上的人獲得工作機會。1994 年，梅杰（John Major）政府發表的一本白皮書強調，失業者需要有效地競爭上崗。1995年，英國頒布的《求職者法》明確重申“一個人在一周中如果採取了他應該採取的並且是合理的措施尋找工作，就可以認定為符合這項規定”。1996年10月，英國政府將以往的失業救濟（Unemployment Benefit）和收入保障津貼（Income Support）合並成求職者津貼（Jobseeker’s Allowance）。它很快躍居家計調查型津貼中開支比重之首，並與收入扶持一同構成英國社會保障體系的核心。﹝4﹞

在該階段，英國的積極救助制度的主要目標是減輕對福利國家制度的依賴，激勵失業者積極尋找工作並競爭上崗。其主要策略是：對部分津貼進行調整，提高申請失業救助的資格條件，開展面向津貼申領者的就業服務，加強對長期失業者的工作激勵。

（二）改革調整階段（1997-2009）

1997年，由布萊爾（Tony Blair）率領的新工黨政府上台后，為了解決更多年輕人和少數族裔長期失業以及完全脫離勞動力市場而依靠社會救助的問題，英國政府主張通過職業培訓提高全部有勞動能力者的就業能力，以消除他們對福利國家的依賴，並減輕政府的財政負擔。1998年，英國政府公布了福利制度改革綠皮書——《我們國家的新動力：新的社會契約》，並開始實行了一項大規模的“從福利到工作”（Welfare to Work）方案。其一，針對青年失業者、長期失業者、單親父母、失業者配偶、病殘人士和中高齡者實施一系列的“新政計劃”（New Deal），其目的是增加長期領取社會福利者的工作機會，並改變他們對工作的態度和動機。其中，青年新政以18-24歲失業6個月以上的青年人為目標群體，他們可以選擇到私營雇主處做工資補貼性雇員、參加社區工作、參加環境保護組織的工作或接受全日制教育與培訓﹔﹝5﹞但拒絕任何選擇的人將會面臨2-6個星期的處罰。對於長期失業者而言，自1998 年6月起，25歲以上失業超過2年人員可以獲得12個月的全日制教育培訓機會，而凡是雇用他們的雇主將會獲得6個月每星期75英鎊的工資補貼﹔另外，單親家庭可以得到針對個人的尋找工作和家庭照顧方面的幫助，患病者和殘疾人可以獲得重返工作崗位的個人支持，50歲以上的失業者則會享受個人顧問、就業幫助、就業后的培訓補助和工作收入稅收優惠等特別幫扶政策。其二，實施“為工作付報酬”（Make Work Pay）計劃，其目的是從稅收和福利政策上激勵救助對象積極地利用所提供的工作機會。

進入21世紀以來，英國新工黨政府更加提倡變消極救助為積極救助政策，如將求職就業狀況與津貼計發相互挂鉤，並將救助對象劃分為未成年人、工作年齡段人群和超過工作年齡段人群三種類型，從而增強救助政策的針對性。﹝6﹞2002年，英國成立了隸屬於就業和養老金部的特別就業服務中心（Jobcentre Plus）。該中心對有勞動能力者提供工作與培訓支持和建議以及財務援助，對無勞動能力者則支付福利津貼。2007年，英國政府先后發布《投身工作、更幸福：完全就業的下一步》和《准備好工作：我們下一代實現充分就業》，提出從2009年10月開始，青年新政、長期失業者新政等強制性項目將由求職者制度和彈性就業新政所取代。該方案為各年齡層的求職者提供簡化的一站式就業服務，以使所有失業者的求職機會最大化，並爭取把無工作能力福利申領者也轉化成工作人群。2008年7月，英國就業與養老金部發布福利改革綠皮書。同年10月，英國開始以新的就業與援助津貼（Employment and Support Allowance）取代無工作能力福利。2009年，英國通過《社會福利改革法案》，不僅為取消收入補助金制定了框架，而且對申請求職者津貼或就業與援助津貼者限定了不同的領取條件。﹝7﹞

在此階段，英國的積極救助建構了“從福利到工作”的一攬子政策方案，對不同的社會群體實施分類救助，注重開展就業培訓與就業服務，推行稅收優惠配套政策，探索彈性化的就業形式，倡導個性化的就業服務，其目的是促使更多的失業者和無工作能力福利申領者走上就業崗位。

（三）提高完善階段（2010年至今）

2010年5月以降，由保守黨與自由民主黨共同組建的聯合政府開始執政，並醞釀出台“新福利契約”（A New Welfare Contract）。2012年3月，英國女王簽署《2012年福利改革法案》，拉開了英國近60年來最大規模社會保障制度改革的序幕。此項改革旨在形成一個更加簡化、公平的福利體系並確保工作就有酬勞，通過權利支持和激勵措施使工作成為每個有勞動能力者的個人志向，以使人們徹底擺脫福利依賴和貧困陷阱。它的一個重要舉措是把既往的收入保障津貼（Income Support）、基於收入的求職者津貼（Income-based Jobseeker’s Allowance）、與收入相關的就業與援助津貼（Income-related Employment and Support Allowance）、住房補貼（Housing Benefit）、兒童稅收抵免（Child Tax Credit）和工作稅收抵免（Working Tax Credit）等六種在職和失業津貼統合為通用福利（Universal Credit）。

同時，原有的“從福利到工作”方案發生了顯著變化。例如：以前失業者領取求職者津貼的最長時限為12個月，而今特別就業服務中心可以根據求職者意願立即為其推薦工作﹔政府對參與“從福利到工作”方案的各類機構重新評估，並隻與真正能使失業者再就業並留住他們的機構續簽合同，而隻有津貼申領者工作13星期或26星期后，崗位提供者才能獲得相應政府補貼﹔特別就業服務中心的服務職能轉為就業和養老金部直接負責，中心的原有業務可由申請者在網上直接辦理﹔聯合政府推出“為你自己工作”項目、“服務學院”項目並建立地方“工作俱樂部”，為失業者自主創業、接受培訓、工作實習和互動交流等提供便利。﹝8﹞其他改革措施包括：通用工作匹配（Universal Jobmatch）、青年合同（Youth Contract）、工作方案（Work Programme）、工作幫扶（Help to Work）、工作選擇（Work Choice）和新創業津貼（New Enterprise Allowance），等等。﹝9﹞總之，這項改革是工作導向型的，即強調就業的重要性，並將其置於國家福利系統的核心位置。﹝10﹞

在此期間，英國的積極救助制度朝著更加簡化、公平的方向邁進。其主要做法有：更系統地對福利津貼進行整合，政府更審慎地與用人單位合作，更有效地利用現代信息技術，更人性化地提供就業服務，從而實現重新就業或自主創業的人群繼續擴大化。

三、英國積極救助制度的實施效果

經過三十多年的探索實踐，英國的積極救助制度取得了舉世矚目的良好成效。

首先，在探索建立階段，英國的失業人口明顯減少，而就業人口大量增加。例如，1978-1988年，英國的失業人數已從320多萬降低到200萬以下。﹝11﹞僅就撒切爾政府的積極救助改革而言，有的學者對其成效給予好評：“估計差不多1986年和1989年之間登記失業人數下降的一半（總數下降了170萬）要歸功於重啟計劃，雖然他們中間隻有非常少的一部分人已經找到了‘合適的工作’。”﹝12﹞另據國際勞工組織的統計，1997年夏英國有失業者200萬人，佔勞動力總數的7%，這一數字在當時的西歐主要國家中是最低的。﹝13﹞

其次，在改革調整階段，英國的長期失業狀況持續好轉，尤其是“青年新政”計劃收效頗豐。例如，英國2004年比1997年新增加了近200萬就業人口，而長期失業人口減少了3/4，基本上解決了年輕人的長期失業問題。﹝14﹞另據英國政府披露，1997-2005年，英國的失業率從6.9%持續下降至4.8%﹔盡管它在2008年的金融危機之前有所上升，但從未超過6%。﹝15﹞以“青年新政”計劃為例，截至2006年11月，通過該計劃實現就業的青年人超過了69萬人次，其中71.2%穩定就業，另有9.5萬人處於計劃幫助之中，其中26.5%的人實現了其他形式的就業。﹝16﹞2008年，工黨發表的一份總結報告宣稱：在過去的10年中，180萬人通過“新政計劃”找到了工作﹔30萬單親家庭因找到工作而使60萬兒童免於貧困﹔勞動參與率的提高大幅減少了領取無工作能力福利者﹔長期領取失業津貼的青年人已不復存在。﹝17﹞

最后，在提高完善階段，英國的失業率降幅較大，求職者津貼申請人數大量減少。例如，2012年6月，英國的失業率為8%，明顯高於德國（5.5%）、荷蘭（5.1%）和北歐國家，但仍遠低於歐盟27國的平均值（11.4%）。﹝18﹞英國政府公布的數據表明，2013年英國的失業人口減少53.8萬，創下最大年度降幅記錄，其年度失業率在七國集團中也降幅最大。2010年以來，英國新創造了全日制崗位130萬個，青年失業者減少了25.3萬人，申請求職者津貼的數量減少54.2萬人。﹝19﹞

綜上所述，英國的積極救助制度在降低失業人口總量、激勵救助對象就業行為等方面卓有成效。

四、對中國積極救助制度的借鑒啟示

由於積極救助已成為社會救助治理現代化的客觀要求和必然選擇，因此中國有必要將其提升為推進社會救助治理體系和治理能力現代化的優先戰略。具體來說，我國可以從以下四個方面加強積極救助：

第一，全面促進積極救助的多元參與，有效發揮治理主體的功能作用。從英國積極救助的經驗來看，政府、企業、環保組織和基層社區等均在救助對象的促進就業方面發揮了重要作用。實質上，社會救助治理的主體包括政府部門、社會組織、企業和個人在內的諸多社會救助事務利益相關者。針對我國的積極救助長期堅持政府主導、社會力量參與不足的狀況，應當繼續推動各級政府行政職能的轉變，並注重厘清其與市場、社會和公民之間的權責利邊界﹔適當強化市場在救助資源配置中的決定性作用，尤其是引導和鼓勵各類企業在積極救助工作中承擔社會責任，並為有勞動能力的救助對象提供相應的就業機會和服務﹔不斷激發社會公益慈善組織、城鄉社區村（居）委會和社會工作服務機構的活力，通過開展各類活動幫助有勞動能力的救助對象提升能力、融入社會﹔強化社會救助工作人員的能力建設和服務水平，並增強有勞動能力救助對象的工作動機和責任意識，以促進雙方之間的良性互動並發揮各自的能動作用。

第二，不斷完善積極救助的制度體系，逐步實現配套政策的統籌銜接。以“從福利到工作”方案為例，經過十多年的不懈努力，英國的積極救助已經形成了相對完善的制度體系，尤其是在救助與就業的制度整合銜接方面更是走在世界前列，而我國的積極救助至今尚未形成相對完善的制度體系，這就啟發我們要在積極救助的制度體系建設上更多地下功夫。首先，應當對現行社會救助制度中有關就業救助或就業援助的部分更加具體化和精細化，以使各項救助措施便於實際操作和考核評價。其次，應當不斷加強就業救助對象的分類救助和動態管理，尤其是大力優化救助對象科學認定、家庭經濟狀況核對、審核審批、績效評價、救助信息共享和監督檢查等工作機制。再次，應當不斷優化救助流程和簡化救助程序，以此推進積極救助的精准治理。最后，應進一步完善最低生活保障與就業聯動、扶貧開發、促進就業和臨時救助等制度措施的有效銜接，尤其是建立健全針對有勞動能力救助對象的彈性就業和救助漸退機制，進而從根本上實現積極救助制度的有機整合。

第三，加快優化積極救助的治理方式，努力實現救助方式的創新發展。在救助方式上，英國積極探索和嘗試了許多創新實踐。其變化趨勢是，積極救助的方式逐漸多樣化、專業化、靈活化和個性化。然而，當前我國的積極救助的治理方式仍然較為單一僵化。有鑒於此，我國的積極救助應當更加注重創新救助的手段和途徑，如在分類救助時對有勞動能力的長期失業者與短期失業者分別給予就業救助和臨時救助，利用“互聯網+”和大數據等現代技術促進有勞動能力救助對象的自願擇業、重新就業、自謀職業和自主創業，為有特殊需求的救助對象提供就業促進方案的“私人定制”，在增加有勞動能力救助對象就業機會的同時延長其工作的可持續性，從而推進“輸血式”救助與“造血式”救助的有效結合。

第四，切實加強積極救助的依法治理，共同營造救助工作的法治環境。長期以來，英國不僅頒布了“社會保障法案”“福利改革法案”等一系列法律法規，還專門制定了“從福利到工作”的一攬子政策方案。相比之下，雖然我國已經正式出台了《社會救助暫行辦法》，但是《社會救助法》至今尚且闕如。為此，我國的積極救助應當進一步提升其法治化的能力和水平。一是深入貫徹落實《社會救助暫行辦法》，大力加強積極救助的立法創制，如通過制定實施《就業救助條例》對就業救助予以專項規范和管理。二是加快推進積極救助的地方性立法，研究制定符合當地實際情況的救助法規，以根據救助對象的實際需求提供多樣化、個性化的就業信息和服務。三是堅持“有法必依、依法辦事”，嚴格按照相關法律法規加強對積極救助的監督和管理，並通過專項整治和聯合執法等方式加大監管力度。四是加快推動《社會救助法》的立法進程，以更高位階的法律條文對就業救助予以原則性限定和綱領性規范，從而確立積極救助的法律依據和實施准繩。

﹝作者簡介﹞苑仲達，北京師范大學中國社會管理研究院/社會學院博士后，研究方向為公共管理。

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