韓國應急管理體系的演變及其啟示

一、韓國應急管理體系的演變歷程

韓國應急管理體系主要指在韓國政府組織體系中履行安全管理和防災職能的機構設置，相當於我國應急管理“一案三制”系統中的體制。作為單一制國家，韓國地方政府（市道、市郡區）基本沿襲了中央政府的一套機構設置。從歷史視角來看，韓國應急管理體系經歷了多次幅度較大的變革，呈現出顯著的階段性特征。以主要安全管理法律的頒布或者修訂為關鍵時間節點，本文將韓國應急管理體系演變分為4個階段。

（一）1995年之前：民防衛體系下的單災種應對階段

韓國建國后，在安全問題上面臨的最大挑戰是朝鮮半島局勢的動蕩。這一時期韓國的災難安全管理是在民防衛體系下進行的。1975年韓國頒布了《民防衛基本法》，對於民防事務的范圍界定為“可能危害國家或者局部地區的安全和秩序的災難事件，包括敵對軍隊的入侵”，對於民防的任務規定為“在政府統一指揮下，開展防空、防災、搶救、恢復活動，並對軍隊作戰提供運輸、構筑工事等勞務支援”。﹝1﹞民防衛體系將戰時動員和災難應急動員相結合，將一般居民統一進行軍事化編組納入民防衛隊伍。

另外，由於經濟發展沒有達到人為和技術災難頻發的階段，自然災害成為應對的主要事件類型。這一階段，韓國應急管理體系的主要特征是“單災種”應對。﹝2﹞在機構設置上，主要履行安全管理和緊急救助職能的機構是隸屬於內務部的消防局，其設置可以追溯到1948年內務部設立治安局消防科。

（二）1995-2004年：分大類應對的有限整合階段

1995年，韓國三豐百貨坍塌事件造成了500余人喪生。這一事件觸發韓國政府災難安全管理的范圍從之前以自然災害為重點向全災種轉變，涵蓋自然災害、人為和民防衛災難事件。﹝3﹞1995年7月《應急管理法》頒布並實施，1995 年頒布了《自然災害對策法》，整合了其他法律中關於不同類型自然災害應對的規定，三大類事件主要應對機構如表1 所示。

表1 不同類型災難事件的主要應對機構（1998年）（略）

這一時期，災難安全管理和防災職能主要是由內務部履行，1995年隸屬於內務部的民防衛本部升級為民防衛災難統制本部，下設4個局：民防衛局、災難管理局、防災局和消防局。由於這一階段災難類型仍以自然災害為重點，韓國政府設置了自然災害對策委員會和中央自然災害對策本部，進行自然災害應對的部門協調。自然災害對策委員會涵蓋25個來自各部處的人員，內務部長官擔任委員長﹔自然災害對策委員會設立常設辦事機構——中央自然災害對策本部，由內務部長官擔任本部長，執行具體工作。

（三）2004-2014年：構建綜合化應急管理體系階段

2003年2月，韓國發生了大邱地鐵縱火案，造成了190余人身亡以及140余人受傷。9月台風“鳴蟬”災害造成110余人身亡以及高達47億美元的經濟損失，這兩起事件觸發了韓國政府新一輪的應急管理體系建設。2004年3月11日，《應急和安全管理基本法》頒布，《應急管理法》廢止，《應急和安全管理基本法》整合了《應急管理法》和《自然災害對策法》中對災難種類的適用規定，成為全災種應對的法律規范。

2004月6月1 日，韓國成立安全管理和緊急救援機構——消防防災廳，消防防災廳的設立以“預防災難、實踐安全”為口號，以實現“Safe Korea”為目標，整合了之前由民防衛災難統制本部以及其他各部處下屬的具有消防防災職能的機構。消防防災廳的設置，加速了韓國對應急管理體系的整合過程，但消防防災廳在規格設置上仍是副部長級機構，隸屬於行政安全部。

圖1 韓國應急管理體系（2007年）（略）

另外，通過設置中央安全管理委員會和中央災難安全對策本部，強化重大災難安全事故中的統籌、協調和指揮能力。中央安全管理委員會和中央災難安全對策本部是基於之前的自然災害對策委員會和中央自然災害對策本部發展而來，可以說是由自然災害應對向全災種應對的“升級版”。中央安全管理委員會，由國務總理擔任委員長，負責審議、統籌、調整安全管理相關重要政策，協調安全管理的相關部處關系等。中央災難安全對策本部設立在行政自治部（后為行政安全部、安全行政部）下，由行政自治部長官擔任本部長，負責統籌、調整重大災難事故的預防、防災、應對、恢復等事項，扮演了重大災難事故應對中決策、指揮和協調多重角色。

（四）2014年以后：構建“規格較高、規模較大”的國民安全處階段

2014年，韓國“世越號”客輪沉沒事故造成300余人遇難，政府的應急處置與救援行動飽受詬病，11月《政府組織法》修訂並通過﹔12月《應急和安全管理基本法》修訂並通過。《政府組織法》修訂的主要內容是設立國民安全處和人事革新處，其中國民安全處的設立是應急管理體系變革的核心內容，新設立的國民安全處由1萬余人組成，屬於國務總理室直屬機構，旨在解決因“世越號”沉船事故暴露的韓國應急管理體系的不協調問題，扮演“安全指揮塔”的角色，機構設置如圖2。

圖2 韓國應急管理體系（2014年政府組織法修訂內容）（略）

《應急和安全管理基本法》的修訂進一步明確應急管理體系變革的規定：在大規模災難發生時，由國務總理行使指揮權﹔加強新成立的國民安全處在災難、安全等領域的協調統籌管理功能﹔規定災難地區消防隊隊長的現場搜救工作指揮權。安全管理職能的地位得到進一步提升，國民安全處將在安全管理與災難處置中處於核心作用。2014年應急管理體系變革的另一個重要特點是將安全管理職能從主管內務的安全行政部（前身為行政自治部）剝離出來。一直以來，安全管理和防災職能一直從屬於主管內務的部門，中央災難安全對策本部作為重大災難事件的統籌協調機構，也是由安全行政部主導。2014年的政府組織變革中，新設立的國民安全處直接向總理報告，中央災難安全對策本部的權限也移交給了總理。

二、韓國應急管理體系的演變動因

應急管理制度安排是一個不斷完善的過程，但是制度變革需要克服現有職責安排的阻礙以及擔負相應的制度創設成本。外部壓力推動與自上而下權威引導的結合可能更能夠解釋政府組織體系的演變動因特征。通過對韓國應急管理體系演變過程的描述性梳理，可以發現兩個主要的演變動因：重大災難安全事件的推動以及更廣泛政府機構改革的引導，前者提供了環境條件，后者提供了內部動力。

（一）重大災難安全事件的推動

在重大災難安全事故的推動下，韓國政府對災難種類的重視范圍不斷擴展，對履行應急管理職能的機構不斷進行調整。

表2 韓國應急管理體系的主要變革與重大災難安全事件（略）

如表2所示，在發生某一特定類型的重大災難事件並出現無法有效應對的情況后，韓國政府會有針對性地進行體系的轉變。例如，1994年成秀大橋倒坍事件與1995年三豐百貨商店坍塌事件，就促使韓國政府加強對人為災難的應對﹔2003年大邱地鐵縱火案與2003年“鳴蟬”台風災害發生之后，韓國政府從“單災種”應對轉向“全災種”應對﹔2014年“世越號”沉船事件，則促使韓國政府建立了“規格較高、規模龐大”的國民安全處。

（二）總統換屆后政府機構改革的引導

韓國新一任總統上台后，往往會進行大刀闊斧的政府機構改革。災難安全管理體系作為政府組織體系的一部分，作為機構改革的配套措施或者主要內容，進行相應的調整。在幾次政府機構改革中，應急管理體系變革存在不同的特征。例如，金大中與李明博上任后都通過合並機構的方式實現政府規模的縮減，履行安全管理職能的機構也進行了合並﹔而盧武鉉上任后為了提升政府治理能力，則開始增加政府機構設置，設立了專門履行安全管理職能的消防防災廳。重大災難安全事件通過外部的壓力促使政府意識到體系變革的必要性和緊迫性，而具體變革措施的制定和實施則需要內部權威性的推動。重大災難安全事件的推動與總統換屆后政府機構改革的引導，共同促使韓國應急管理體系持續變革。

三、韓國應急管理體系演變的內在邏輯

韓國政府先后制定了《洪災與救援法》《台風洪災對策法》《應急管理法》《自然災害對策法》以及作為災難安全管理基本法的《應急和安全管理基本法》等法律法規，從“單災種”應對逐漸轉變為“全災種”應對。相應地在應急管理體系建設上，設置有效力的災難安全管理專門機構和協調機制，進行災難狀態下的統籌、指揮、緊急救助等工作，實現綜合化管理。

2004年《應急和安全管理基本法》頒布並實施，設立消防防災廳（NEMA），旨在進行安全管理資源和功能的全面整合。消防防災廳在一定程度借鑒了美國聯邦應急署（FEMA）的機構設置，但不同的是美國聯邦應急署具有彈性的層級設置（隸屬於國土安全部，但在危機狀態下直接向總統負責），這是韓國消防防災廳所不具備的。韓國消防防災廳主要履行預防准備、緊急救助職能，缺乏災難狀態下的協調指揮職能，這一工作仍然是通過中央安全管理委員會以及中央災難安全對策本部（安全行政部）進行。但是，中央安全管理委員會與中央災難安全對策本部則存在固有的缺陷：中央安全管理委員會，主要是在緊急狀態下通過“一事一議”的會商制度進行決策，在突發性災難應對中卻無法發揮效力﹔中央災難安全對策本部主要履行協調以及緊急狀態下指揮的職能，以安全行政部為主導，由於具體細則規定的缺乏，實踐中仍面臨諸多協調困難。在“世越號”沉船事故中，安全行政部（下設中央災難安全對策本部）和海警、海軍、海洋水產部各自為戰，就是典型的例子。

2014年《政府組織法》與《應急和安全管理基本法》修訂后，新設立的國民安全處在規格、人力配置上都得到了大幅度的提升：規格設置上國民安全處直屬於國務總理室，強化了其協調權威﹔人力配置上，新設國民安全處合並了消防防災廳和警察廳的公務員，工作人員達到1萬人，成為一個規模龐大的機構。

從1997年美國政府設立聯邦應急署，在中央層面將綜合化災難安全管理制度化之后，綜合化已成為世界各國廣泛應用的安全管理模式。﹝4﹞可以說，近20年韓國應急管理體系變革的內在邏輯是在不斷借鑒並實踐美國的綜合化安全管理模式，實質是通過整體性政府的路徑，實現安全管理資源與功能的整合，而不是簡單地進行部門的機械合並。2014年，韓國政府設立了“規格較高、規模較大”的國民安全處，但是否能有效率地進行災難應對還是一個有待觀察的問題，因為龐大的官僚機構意味著層級復雜、指令難以往下貫通，所以有韓國學者認為此次變革隻不過是把之前部門間的協調問題內部化而已。

四、結論與討論

第一，通過對近20年韓國應急管理體系演變的分析，可以發現，其演變的觸發更多是外生性的，源於某一事件暴露了應急管理體系的弱點﹔而演變的實現則是通過頂層設計進行自上而下權威性推進。回歸到我國的應急管理體系，2003年后“將零散的單災種突發事件應對提升為在政府層面的全類型突發事件綜合應急”，﹝5﹞2008年以后國家層面的應急管理體系架構進入一個平緩的發展階段，﹝6﹞但是面對社會轉型的新形勢、突發事件的新特征，現行的應急管理體系面臨著新挑戰。回顧韓國應急管理體系的演變，在推動我國應急管理體系變革的原則性經驗上，可以得到一些借鑒。制度設計者需要有足夠遠見和整體性考量，以適應現階段及未來階段的應急管理需求。韓國應急管理體系的變革是由焦點事件引發的社會問題倒逼的，而不斷的變動對於應急主體的責任確定是不利的，容易出現應急管理功能的真空或者扯皮。

第二，“分部門式”應急管理在進行復合型、跨域型重大災難事故的應急處置與救援中日益缺乏效力。應急管理體系面臨的關鍵問題是如何解決應急資源整合與應急工作專業化的矛盾。是否能夠有效協調各相關部門迅速整合資源，成為現階段應急管理是否有效的關鍵影響因素。對韓國應急管理體系演變的分析，可以得到兩點經驗性的教訓：一是通過非常設、“一事一議”的會商制度，例如中央安全管理委員會，在突發事件的應急響應與處置中難以發揮效力，尤其是在復合型、跨域型巨災中。二是模糊的協調機制和框架，例如中央災難安全對策本部，容易導致機構間指揮混亂，而在高度時限壓力下，這一問題是致命性的。

我國應急管理實踐通過設置應急辦與應急專項指揮部，實現綜合化協調與專業化應對的統一。應急辦作為應急管理日常辦事機構，履行應急值守、信息匯總和綜合協調功能，但現階段存在定位、資源配置的問題。應急專項指揮部由分管領導與主責部門牽頭進行特定類型事件的應急管理。其中，應急專項指揮部依據地方突發事件應對的需求設置，數量和構成上不盡相同。相對於韓國，我國的體系優勢在於不同類型事件的應對由分管領導負責，在層級上規避了統籌困難的問題，極大增加了協調權威，但是這又導致了另外一個問題：事件應對的效果很大程度上取決於領導相機決策的質量和速度，這無疑加大了應急效果的不確定性。

通過對韓國應急管理體系演變的分析，結合我國應急管理體系現狀和實踐，需要在以下兩個方面進行改革。首先，綜合協調部門應該是一個常設的、權威的、具有獨立地位的、直接隸屬於國家最高行政首腦，向其匯報工作並對其負責的部門。﹝7﹞可以按照大部門改革的思路，在資源整合的基礎上組建一個專司公共應急管理的新部門。﹝8﹞現階段，成立一個類似於韓國國民安全處，直屬於行政首腦的應急管理綜合機構存在一定困難。對於機構如何進行設置可能存在更為廣泛、復雜的影響因素與討論空間，但仍然存在一些共識性的經驗。例如，在層級設置上，可以更具彈性，尤其是在發生跨域性、復合型重大突發事件時可直接向行政首腦報告和負責。其次，機構間協調機制在 “主管領導—主責部門”牽頭的專項指揮部，即“分類管理”的基礎上進一步明確協調機制。

﹝作者簡介﹞詹承豫（1978-），河南固始人，中國政法大學政治與公共管理學院公共事業管理系主任，副教授﹔徐浩（1991-），山東青島人，清華大學公共管理學院博士研究生。

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞ 韓國防災組織管理體系簡述﹝EB/OL﹞.http：//www.istis.sh.cn/list/ list.aspx?id=5159.

﹝2﹞王宏偉.韓國應急管理的轉型與發展﹝J﹞.北京航空航天大學學報（社會科學版），2012（2）：18.

﹝3﹞ Pan Suk Kim，Jae Eun Lee.Emergency Management in Korea and Its Future Direction﹝J﹞. Journal of Contingencies and Crisis Management，1998，6（4）：192.

﹝4﹞ Kyoo-Man Ha，Hyeon-Mun Oh.Selective versus comprehensive emergency management in Korea﹝J﹞.Springerplus，2014，3（1）：1-9.

﹝5﹞ 詹承豫.風險治理的階段劃分及關鍵要素——基於綜合應急、食品安全和學校安全的分析﹝J﹞.中國行政管理，2016（6）：126.

﹝6﹞ 薛瀾，劉冰.應急管理體系新挑戰及其頂層設計﹝J﹞.國家行政學院學報，2013（1）：10.

﹝7﹞ 薛瀾，張強，鐘開斌.危機管理轉型期中國面臨的挑戰﹝M﹞.北京：清華大學出版社，2003：115.

﹝8﹞ 林鴻潮.我國政府應急管理日常機構的設置模式與制度架構﹝J﹞.中國安全生產科學技術，2015（1）：62.