改革開放以來中國法治建設探索的三階段

﹝基金項目﹞湖南省哲學社會科學基金黨的創新理論研究專項資助委托課題“以‘四個全面’推進法治社會建設的基本路徑研究”（15ZXB04）﹔湖南省哲學社會科學基金重大委托課題“推進法治湖南建設路徑創新研究”（14WTA39）

中國人對法治追求的夢想已經有了一個多世紀，但真正取得巨大成就是新中國成立后的改革開放時期。中國法治建設不同於西方法治建設。西方法治建設是自發形成的，有著幾百年的歷史。改革開放以來中國法治建設不是自發形成的，而是中國共產黨人對共產黨執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律深化認識的結果。改革開放以來中國法治建設大體可以分為三個階段。分清這三個階段法治建設的時代背景、主要內容以及著力點，不僅具有史學價值，更具有重要的實踐指導意義。

第一階段：1978年十一屆三中全會總結“文革”教訓，
反思“文革”，重新認識到社會主義法治建設的重要性

中國共產黨第十一屆中央委員會第六次全體會議一致通過了《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》（以下簡稱《決議》）。《決議》指出：“‘文化大革命’是一場由領導者錯誤發動，被反革命集團利用，給黨、國家和各族人民帶來嚴重災難的內亂。”“文革”結束后，中國共產黨人深刻總結歷史教訓，重新認識到國家政治生活需要法治，於是開啟了改革開放以來法治建設的征程。

1.民主必須在法治軌道上運行

“文化大革命”既是一場群眾運動，也是一場政治運動。這場政治運動由於事先沒有設定法治軌道，最終背離了領導人發動“文革”的宗旨。十一屆三中全會是我黨歷史上撥亂反正的大會。全會《決議》指出，“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化”。與此同時，學術界對民主與法制的關系展開了深刻討論，並取得共識。認為，社會主義民主與法制相互依存，相互滲透，相互促進，相互保障，共同為社會主義事業服務。在社會主義制度下，沒有無民主的法制，也沒有無法制的民主。離開民主的法制往往導致個人專制，離開法制的民主往往會導致無政府主義甚至出現動亂。這是對“文革”教訓的深刻總結。就法制對民主的作用，學術界認為，社會主義法制是社會主義民主政治建設的體現和保障：一是社會主義法制體現和保障人民當家做主的事實和公民權利的范圍。我國憲法和有關法律關於國體的規定、關於政體的規定、關於公民權利與義務的規定都是對上述事實的確認與保障﹔二是社會主義法制體現和保障公民行使民主權利的原則、程序和方法。如民主原則中的少數服從多數、程序民主等都是通過法律加以確認和保障的。我國憲法規定了公民在行使自由和權利的節制原則，即不得損害國家利益、社會利益、集體利益，不得損害其他公民合法的自由和權利。我國憲法和有關法律還對民主的程序和方法做出了明確規定﹔三是社會主義法制通過對違法犯罪行為的制裁，體現和保障社會主義民主。緣於此，我國1979年的刑法用專章規定了“侵犯公民人身權利”、“民主權利罪”，並規定了具體的罰則。

2.治國理政的人治方式有種種危害

當時學界通過對“文革”深刻反思，認識到治國理政的人治方式有深刻弊端：一是人治並不能使社會長治久安。歷史反復証明：靠國家最高統治者個人的賢明、聰慧，可能使國家獲得一時的安定和繁榮，甚至出現短暫的太平盛世，而一旦人們頂禮膜拜的個人偶像變得暴戾愚痴時，國家的安定和繁榮就會成為泡影，隨之而來的是動亂和衰落。我國封建社會由亂而治、由治而亂的歷史循環怪圈也証明了這一點﹔二是人治排斥法治，使法律處於附庸地位。封建帝王在實行人治時，往往兼而使用禮治、德治，或者用德主刑輔的手段統治國家。但人治的必然結果是法律既沒有穩定，又缺乏權威性。在最高統治者個人具有凌駕於一切之上的權力時，法律只是一紙空文﹔三是人治造成庸才，並使官員腐化墮落。在人治社會裡，最高統治者要求官員唯命是從，要求百姓俯首聽命，他們最不能容忍違背其意志的言論和行為，常常會利用自己至高無上的權力，殘酷地鎮壓思想犯和叛逆者，以追求其穩定、安寧和無序。在這種情況下，無才無德而看風使舵之輩者備受青睞，而才德兼備，敢於真言者備受壓抑、打擊和迫害，即是說，人治造就了一大批唯唯諾諾的庸才而扼殺了大量的有識之士﹔四是人治不能保証統治階級整體意志的貫徹。當最高掌權者個人賢明，政治經濟形勢較易判斷並容易選擇恰當方法、步驟和措施的情況下，最高掌權者或許能夠代表統治階級的整體意志和利益。但是，一旦情況變得復雜，決策失誤的概率就會加大，錯誤決策一旦做出，往往就是全局性的，很難得到糾正。作為黨的第三代領導人的鄧小平深知一個人長期掌握黨的主要領導權力不但會受到個人生理條件對領導能力的限制，而且會使這種權力脫離領袖集團的集體領導，成為不受限制的權力。鄧小平經常對黨內外人士講，“我有一個觀點，如果一個黨、一個國家把希望寄托在一兩個人的威望上，是很危險的。那樣，隻要這個人一有變動，就會出現不穩定”。﹝1﹞所以，十一屆三中全會以后的鄧小平致力於廢除領導職務終身制，實現干部隊伍的年輕化和領導權力的順利交接。廢除干部終身制，實行集體領導以實際行動宣誓了中國共產黨的民主執政，是中國政治生活中一件非同尋常的大事，它結束了中國幾千年來的“朝代更替規律”。

3.全國人大常委會工作重心轉移到立法上

1978年12月，鄧小平同志在中央工作會議閉幕會上的講話指出，“現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領導人說的話當作‘法’，不贊成領導人說的話就叫作‘違法’，領導人說的話改變了，‘法’也就跟著改變。所以，應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律。”鄧小平同志進一步指出，“我們要形成一種制度，要不以領導人的改變而改變，也不以領導人注意力的改變而改變”。“使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，並提出，“從現在起，應當把立法工作搬到全國人大及其常委會的重要議程上來”。﹝2﹞1978年憲法規定全國人民代表大會常務委員會行使十三項職權，而關於立法權的規定僅此一項，即解釋憲法和法律，制定法令的職權。而1982年的憲法規定全國人大常務會二十一項職權，其中關於立法工作有四項規定，即“解釋憲法，監督憲法的實施﹔制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律﹔在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸﹔解釋法律的職權”。很顯然，全國人大常委會工作重心發生了重大轉移，即把立法工作放在重要的位置上。“1982年制定了新憲法，五屆、六屆和七屆人大及其常委會先后制定了138部法律，對10部法進行了修改，包括一系列有關國家機構的法律，民法通則和一系列單行民事法律、刑法、刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟以及一批經濟方面的、保障公民權利的、涉外方面的、行政管理方面的重要法律，為我國社會主義法治建設奠定了基礎”。﹝3﹞

第二階段：1992年黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制改革目標，
中國法治建設進入了快車道

1992年黨的十四大指出，“我國經濟體制改革確定什麼樣的目標模式，是關系整個社會主義現代化建設全局的一個重大問題。這個問題的核心，是正確認識和處理計劃與市場的關系。”黨的十四大在黨的歷史上第一次明確提出了建立社會主義市場經濟體制的目標模式，要求把社會主義基本制度和市場經濟結合起來，建立社會主義市場經濟體制。社會主義市場經濟體制目標的確立把改革開放以來的中國法治建設帶入了快車道。

1.提出了法治經濟的時代命題

學界通過對市場經濟的深入研究，得出了“市場經濟是權利經濟、契約經濟、競爭經濟、平等經濟”的結論，而權利經濟、契約經濟、競爭經濟、平等經濟都離不開法治的作用，所以，市場經濟就是法治經濟。其一，市場經濟既要求法律確認權利，保障權利﹔又要求法律規定權利主體的資格和權利客體的范圍，更要求法律規定人們行使權利的方法、原則和保障權利的程序。在市場經濟條件下，無論是商品交換還是分配與消費，都涉及權利與利益，而這些權利與利益隻有在法律確認與保障下才能成為現實﹔其二，在現代市場經濟中，一切交換活動和分配活動，幾乎都是通過契約來實現的。離開契約這種法律形式，市場經濟就寸步難行。契約是市場經濟的必然產物，是商品交換的必然結果。契約本身具有法律的約束力，也需要法律確認與保障﹔其三，有市場就有競爭，有競爭就有維護自由、公平競爭的規則，並由它來規范各種交換和競爭行為。市場就是運動場，競爭就是比賽，比賽就必須有規則，有裁判員，而規則就是法律，比如反壟斷法、反不正當競爭法，而裁判員就是政府與司法機關﹔其四，市場主體之間地位是平等的，意志是自由的，任何脅迫行為和欺詐行為在交換的活動中都是無效的，為了確保這種地位平等與意志自由，就必須依賴法治。

2.加大了市場經濟的立法進度

確定了社會主義經濟體制改革目標后，我國立法工作進入了一個新階段。十四屆三中全會通過了《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出新階段的立法任務是，“遵循憲法規定的原則，加快經濟立法，進一步完善民商法律、刑事法律、有關國家機構和行政管理方面的法律，在20世紀末初步建立適應社會主義市場經濟的法律體系”，重點是“要抓緊制定關於規范市場主體、維護市場秩序、加強宏觀調控、完善社會保障、促進對外開放等方面的法律。同時，還要適時修改和廢止與建立社會主義市場經濟體制不相適應的法律和法規”。十五大在立法方面進一步提出，要“加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”。“在市場主體方面，先后制定了公司法、合伙企業法、個人獨資企業法﹔在維護市場經濟秩序方面，制定了反不正當競爭法、產品質量法、投標招標法、會計法、審計法、價格法、稅收征收管理法等﹔在金融方面，先后制定了中國人民銀行法、商業銀行法、証券法、保險法、票據法、信托法等。為了讓農業適應社會主義市場經濟的要求，根據黨在農村的方針、政策，先后制定或修改了農業法、農村土地承包法、農業技術推廣法、種子法、水土保持法、防洪法、鄉鎮企業法等。除此之外，還制定或修改了有關保護和合理開發利用自然資源振興和發展基礎產業等方面的法律，以加強政府對市場的調控作用，彌補市場本身的軟弱性。八屆、九屆人大及其常委會先后制定了104部法律，對57部法進行了修改，通過了8件法律解釋，中國特色社會主義法律體系初步形成”。﹝4﹞

3.確立了依法治國的基本方略

1997年黨的十五大明確提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略。1999年3月，現代憲法第三次修改把“依法治國，建設社會主義法治國家”寫進了憲法。田紀雲同志在《關於中華人民共和國憲法修正案（草案）的說明》中指出：“將‘依法治國，建設社會主義法治國家’寫進憲法，對於堅持依法治國的基本方略，不斷健全社會主義法制，發展社會主義民主政治，促進經濟體制改革和經濟建設，具有重要的意義。”將以往的“建設社會主義法制國家”改為“建設社會主義法治國家”，雖然只是把“制”改為了“治”，一字之改，意義重大，它反映出我們黨對法治內涵的認識遞進了一層。並強調“依法治國把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保証黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保証黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用”。這表明我們黨適應經濟社會發展的客觀要求，對依法治國的認識又有了提高，達到了一種全新的高度。

第三階段：跨越“中等收入陷阱”，實現經濟和現代化騰飛，
必須全面推進依法治國

改革開放三十多年，中國經濟高速發展，並取得了震撼世界的成就。但與此同時，我們正處在“中等收入陷阱”階段，面臨了眾多矛盾問題，中國現代化建設處於攻堅階段。如何在多發的矛盾當中推動經濟社會的發展，從而超越“中等收入陷阱”，實現經濟和現代化騰飛？根據世界各國經驗，法治必須積極跟進，必須積極引導，必須提供有效保障，必須全方位推進法治建設。

1.明確法治是治國理政的基本方式

黨的十八大做出了“全面推進依法治國”的重大決策，明確提出，“法治是治國理政的基本方式”“要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。法治提到全面推進的高度，原因在於經濟騰飛階段的社會多元化、利益多元化，唯有法治才是社會共識、價值共識的最大公約數。在社會發展中，不同政治力量和個體可以提出不同意見，但是，隻有法治可以把不同利益訴求控制在一定范圍內，從而使得社會不至於內亂或分裂。無論管理者、被管理者都應當服從法律，個人或者某些團體的權威無法超越共同體的意志，唯有法律才是政黨、政府、武裝力量、社會團體和公民生活的根本規范。“改革、發展、穩定”是當代中國“鐵三角”的關系。深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定是當代中國必須解決的重大課題。以法治思維法治方式深化改革，就是要加強法治的頂層設計，在法治框架內深化改革，讓改革取得社會共識，讓改革做到“蹄疾而步穩”，既保持改革活力又保持改革有序，不能因為改革而亂了“方陣”，不能因為改革而滋生新的社會矛盾，不能因為改革而給社會“添亂”﹔以法治思維法治方式推動發展，就是要克服發展過程中行為選擇的功利化、短期化和表面化的現象，從而保持發展的可持續性。過去一些地方領導干部為了追求政績，拋棄科學發展的內涵，搞“掠奪式”發展，其結果勞民傷財，既破壞市場經濟秩序，又損害黨風政風，損害群眾利益，更不利於經濟的持續發展﹔以法治思維法治方式化解矛盾，就是要把社會矛盾納入法治框架內解決，通過建立有效的糾紛解決機制，通過樹立法律權威，讓糾紛在法治框架內解決，服從法律，尊重法律，尊重司法機關做出的最終裁決﹔以法治思維法治方式維護穩定就是通過整體、全面、合理的制度安排，從制度上理順各種利益關系，平衡不同利益訴求，從而從源頭上有效預防與減少社會矛盾和沖突。

2.要求法治建設一體建設共同推進

十八屆三中全會做出了全面深化改革的重大決定，要求“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。中國法治建設不能特行獨立，不能“單打獨斗”，必須跳出立法、執法、司法、守法、法律監督、普法的“法律過程論”。從立法、執法、司法、守法、法律監督方面推進法治建設無疑是一個維度的推進，一個方向的用力，但中國法治建設必須多維度、多視角、多方位推進，必須服務於中國改革發展穩定大局，必須著眼於中國經濟和現代化的騰飛，必須全面推進中國經濟政治文化社會生態以及軍隊及國防等法治化水平。強調法治建設共同推進和一體建設，還因為法治建設是一個系統工程，它涉及經濟社會的各個方面。當前經濟領域存在的社會主義市場體系不完善，需要法治來健全﹔政府與市場關系不清，需要法律來界定﹔政府干預過多、監管不到位等問題，需要法治來明確。政治領域存在的公民民主權利被政治權力以種種借口和形式剝奪的社會現實，利益表達機制不健全，利益表達渠道不通暢，權力缺失有效監督和制約等問題，需要通過法治拓寬民眾利益表達渠道和表達機制，需要通過法治把權力關進制度的籠子裡。文化領域除了居於主導地位的黨的意識形態外，還有民粹主義思潮、老左派思潮、新左派思潮、新自由主義思潮、憲政民主思潮、民主社會主義思潮、新儒家思潮、極端民族主義思潮、歷史虛無主義等多種社會思潮，各種社會思潮相互激蕩，主流文化和主流意識形態受到種種挑戰，需要法治去引領其他社會思潮的走向，特別是需要法治去抵制錯誤思潮的影響﹔社會領域存在的地區發展不平衡，城鄉差距拉大，貧富分化嚴重，群體性事件頻發等問題，需要法治來構建有效的社會分配機制，需要法治來化解社會矛盾。生態領域存在的公共資源產權保護不到位，環境污染嚴重等問題，需要通過法治建立系統完整的生態文明制度體系，對生態環境實行最嚴格的法律保護。

3.繪就了全面依法治國的“路線圖”

黨的十八大以來，習近平總書記提出了“法治中國”的時代命題。十八屆四中做出了全面推進依法治國重大決定，繪就了全面依法治國具體的“路線圖”：“一是完善中國特色社會主義法律體系。健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。完善立法體制，依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估。完善立法項目征集和論証制度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決。加強重點領域立法，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度。加快推進反腐敗國家立法。把賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產性利益﹔二是加快建設法治政府。依法全面履行政府職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。推行政府權力清單制度。推進各級政府事權規范化、法律化。把公眾參與、專家論証、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。建立健全行政裁量權基准制度。全面落實行政執法責任制。強化對行政權力的制約和監督，完善糾錯問責機制。推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開﹔三是保証公正司法。完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。優化司法職權配置，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。變立案審查制為立案登記制。推進嚴格司法，推進以審判為中心的訴訟制度改革，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。保障人民群眾參與司法，加強人權司法保障，加強對司法活動的監督﹔四是增強全民法治觀念。深入開展法治宣傳教育，把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學習內容，列為干部教育學院必修課。把法治教育納入國民教育體系和精神文明創建內容﹔五是加強法治工作隊伍建設。推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，完善法律職業准入制度，完善職業保障體系﹔六是加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。加強對全面推進依法治國統一領導、統一部署、統籌協調。健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保証黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序。把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容”﹝5﹞等。

（吳傳毅，湖南行政學院副院長，教授，主要從事法學及政治學研究。）