我國憲法宣誓制度的構建與完善

我國憲法是國家的根本法，是社會主義現代化建設的基石，是促進我國民主政治發展、維護社會長治久安的根本保障。憲法宣誓制度自誕生以來，多數成文憲法國家已將其載入憲法，成為國家公職人員就職前一項必要的法定程序。所以，借鑒國外憲法宣誓制度的實踐經驗，進一步構建與完善我國的憲法宣誓制度，在全面依法治國的今天無疑具有重大現實意義。

一、我國憲法宣誓制度的建立及其意義

2014年10月28日，中國共產黨第十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，將每年12月4日定為國家憲法日，並提出建立憲法宣誓制度。2015年7月1日，我國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過了《關於實行憲法宣誓制度的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》標志著我國以立法形式正式建立並實行憲法宣誓制度。《決定》指出，憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，國家工作人員必須牢固樹立憲法意識，堅持弘揚憲法精神。同時，《決定》還就宣誓的適用范圍、宣誓活動的組織、宣誓儀式、宣誓內容、宣誓制度施行時間等具體問題作了規定。

我國建立憲法宣誓制度具有重要的意義。首先，對於我國制度建設而言，一是有利於推進我國法制建設與國際接軌。憲法宣誓制度已逐漸在世界上大多數國家建立並發揮著重要的作用。我國建立憲法宣誓制度是與我國建設法治國家的戰略目標相適應的，而且完全符合時代的潮流和世界政治發展的方向。二是有助於引咎辭職的自我承擔責任制的實施。引咎辭職，是黨政領導干部自我追究過失責任的一種方式，這一制度不僅考驗當事人認識錯誤的能力和承擔責任的勇氣，也是考驗當事人對於法律精神的信仰程度和內心自我約束的力度。中國古人雲：言而無信，不知其可！就職時對憲法許下庄嚴承諾，就會對宣誓人員起到極強的約束和督促作用。三是有利於推動社會監督制度的規范和完善。國家公職人員一旦向憲法宣誓，即向社會公眾宣告行使一定權力並承擔相應的責任，同時接受社會的監督。廣大人民群眾可以將宣誓者的誓言作為監督其行為的依據，對國家公職人員的慢作為、不作為、亂作為等有損國家利益和人民利益的行為進行監督和舉報。

其次，對於社會法治教育而言，一是有利於維護憲法尊嚴，樹立憲法權威。所謂憲法權威，就是憲法得到社會普遍認同、自覺遵守、有效維護的理念與理由，尤其體現為憲法對公權力和所有國家生活產生的拘束力和規范力。﹝1﹞通過宣誓的庄嚴儀式和庄重誓詞可以營造出尊重憲法的氛圍，有利於增強宣誓者和見証者對憲法的認同感和敬畏感，逐步建立起將憲法作為最高行為准則的社會共識，從而開啟塑造憲法權威之路。二是有利於在全社會開展憲法教育，維護良好的社會秩序。國家公職人員在就職之前公開向具有最高權威的憲法宣誓，這不僅宣告了法律的不可侵犯性，還體現出在法治社會人人都該遵法守法。此外，面向萬千民眾進行的庄嚴宣誓，不僅可以使宣誓者從神聖的儀式中經歷憲法精神的洗禮，也為全社會尊重和遵守憲法起到強大的引領和示范作用。三是有利於強化公民憲法意識，形成憲法信仰。法治國家建設有兩個必不可少的因素，即合理的法制體系和民眾對法律的忠誠信仰。憲法宣誓制度的建立為在全社會樹立憲法意識，形成憲法信仰注入了新鮮血液。國家公職人員在就職前對憲法宣誓不僅起到了教育作用，更是一種約束和警示，促使宣誓者在工作和生活中都要樹立憲法意識、形成憲法信仰。

再次，對於宣誓主體自身而言，一是有利於強化宣誓主體的責任意識。任何公民在被選舉和任命后，就意味著要擔任一定的職務，擁有人民賦予的相應權力，當然也要承擔相應的責任。向憲法宣誓是國家工作人員在理性的支配下主動地、公開地面對人民群眾做出的庄嚴承諾，這有利於促使宣誓者將為人民服務的公仆意識公開化，時刻提醒自己牢記承諾，銘記自己身上的責任和使命，無時無刻不受到誓言的警示和道德的約束，恪盡職守、廉潔奉公、勤政愛民。二是有利於深化宣誓主體的職業認同。憲法宣誓制度的建立，使得公職人員明確自己的職責，深化公職人員對自身的職業認同，並且促使國家工作人員必須在高度的職業認同和道德自律下自覺踐行面對憲法許下的庄嚴承諾，主動接受這種無形而有力的誓言約束。三是有利於增強宣誓主體的道德約束。道德約束是一種軟約束，是宣誓主體根據自身的價值判斷來調節、指導和規范自身的行為，處理自身的社會關系，向憲法宣誓可以促使宣誓者將此種宣誓內化為內心的道德約束，同時通過廣大人民群眾的監督增強這種約束力。

二、國外憲法宣誓制度實踐及其經驗

目前，世界上約百分之七十的成文憲法國家都已建立憲法宣誓制度，要求國家公職人員必須公開宣誓效忠憲法、維護國家利益。自1919年德國《魏瑪憲法》首次提出國家公職人員就職宣誓制度后，世界上許多國家如美國、韓國、比利時、烏克蘭等國都將憲法宣誓作為官員就職前的一項必經程序。由於各國國情及法律文化不同，憲法宣誓制度也各具特色，但卻具有共同的規律可循，值得我們學習和借鑒。

（一）憲法宣誓制度的憲法化

世界上多數國家都在憲法中明確規定了宣誓主體和誓詞內容，以此來體現憲法宣誓制度的權威性和不可違逆性。憲法宣誓主體大都為擔任國家重要職務的公職人員，如國家元首、政府首腦、各部門行政長官、檢察官和法官等。比如，《南非憲法》規定各部部長未就職或未成為政務委員之前，應對總統或其所指派代表宣誓。《荷蘭憲法》規定大臣和國務秘書就職時應當進行宣誓。關於誓詞內容，由於各國宣誓主體的最高性，誓詞一般都包含捍衛憲法和維護人民利益兩個核心內容。如《韓國憲法》規定總統就任之際必須向國民宣誓，遵守憲法，保衛國家，忠實履行總統職責。《比利時王國憲法》亦規定國王即位前應宣誓遵守憲法和法律，維護國家利益。這些國家都將憲法宣誓制度寫進憲法，充分體現了向憲法宣誓是一項國家層面的高級別的政治活動，其庄嚴性和神聖性不容置疑，對於約束高級公職人員的行為具有重要的作用。

（二）憲法宣誓程序的規范化

向憲法宣誓已經成為大多數國家中一項庄嚴而神聖的政治活動，統一規范的宣誓程序也使宣誓活動更加具有影響力。宣誓程序往往凝結了一個國家的政權組織形式及其民族文化，所以各國的憲法宣誓程序在細節上各具特色，但程序的規范化卻是共同的特性。

各個國家的憲法宣誓活動通常都在特定的地點公開進行，如議會、法院等，意大利憲法就規定在國會兩院聯席會上舉行宣誓活動。宣誓場所必須懸挂國旗、國徽等，營造出庄重嚴肅的氣氛，體現出宣誓活動的神聖性。在宣誓時間方面，一些國家憲法規定在選舉后的三天內進行宣誓，多數國家規定宣誓活動必須在就職前完成，作為履行職務前的必要程序。在宣誓的對象方面，由於各國的文化信仰不同，宣誓對象的差異顯著。如韓國總統向全體國民宣誓，希臘總統向議會宣誓，而宗教色彩濃厚的伊朗官員就職時向《古蘭經》宣誓。在宣誓形式方面，因為歷史文化、宗教信仰、風俗民情的差異，宣誓形式也是各不相同。俄羅斯總統普京宣誓時右手輕撫俄羅斯憲法真本，左手自然放鬆。美國總統奧巴馬就職宣誓時左手撫按聖經，右手舉起，五指並攏、掌心朝前。大部分國家都將宣誓儀式作為包括國家元首在內的公職人員開啟任期、履行職務的必要條件，隻有宣誓儀式結束后才正式生效、就任職務。

（三）憲法宣誓責任的明確化

憲法宣誓儀式一旦結束隨即發生效力，宣誓主體即開始享有職權並同時履行相應的職責。如果有人只是將宣誓作為就職的形式，而在內心不能對自己進行約束或違反誓言不履行自己的職責，或者拒絕宣誓，必須承擔相應的法律責任。一些國家的憲法對宣誓失信和失效的行為做了相應規定，如烏克蘭、捷克、斯洛伐克等國。烏克蘭憲法規定，人民代表的權力從宣誓時刻開始，倘若拒絕宣誓就失去代表委任狀。在代表委任狀與其他活動不能兼容的情況下，將根據法律按法院的判決提前終止烏克蘭人民代表的任期。捷克憲法也規定，眾議員和參議員應按照自己的宣誓親自履行職務，與此同時不能帶有任何附加條件，拒絕宣誓或附有條件宣誓的眾議員和參議員的任命將被取消。這些國家並沒有區分拒絕宣誓和有保留的宣誓，所以說一旦沒有完成宣誓，宣誓者就會自動失去就職的資格﹔若宣誓者有意違反誓言，對社會造成不良的影響，就必須根據具體情況承擔相應的法律責任。

三、完善我國憲法宣誓制度的構想

任何制度的構建都必須符合本國國情。我們在吸收、借鑒國外有益經驗的基礎上，結合我國的客觀實際，提出科學合理、具有中國特色的憲法宣誓制度的構想。

（一）明確憲法宣誓制度的法律依據

盡管在《決定》中已明確指出宣誓主體、誓詞、組織者和宣誓儀式等，但是目前為止並無相應的法律出台。當前，我國的許多地區如廣東省、江蘇省、河南省、福建省等已經相繼出台了實施憲法宣誓制度的辦法草案，但這些草案只是根據各地區的情況在《決定》的框架內制定的，法律依據仍舊不明。為了保障此項制度的順利實施，我們可借鑒國外的做法，將其寫進憲法或制定專門法律予以規制，這樣可以使我們的憲法宣誓制度有法可依。

國外的憲法宣誓制度大都在憲法中直接規定，部分國家是根據憲法另外制定相關法律來規定具體細則。鑒於此，筆者認為建立我國的憲法宣誓制度有兩種途徑可供選擇。第一是通過修改憲法，將憲法宣誓制度直接納入憲法規范中。不過在載入憲法時應注意篇幅不宜過長，隻需規定宣誓主體和誓詞即可，簡潔概括的語言更能凸顯憲法的權威性。這樣將憲法宣誓制度直接載入憲法，表明該制度是通過國家最高立法予以認可的，樹立了該制度的法律權威和重要地位，擴大其社會影響力，有利於該制度在我國的長遠運行和發展。第二是由全國人大或其常委會制定專門的法律，具體名稱可為《國家工作人員就職宣誓法》，明確規定各級國家機關工作人員就職宣誓的原則、適用范圍、執行機關、組織程序、法律效力、法律責任等。無論是憲法直接規定或是制定專門法律，都可以使憲法宣誓制度有法可依、有章可循，這也是法治應有之義。

（二）確立憲法宣誓的統一制度

為了便於憲法宣誓活動的順利開展，國外的憲法宣誓制度大都規定了規范化的程序。《決定》中僅對宣誓主體、誓詞做了一些規定，但並沒有制定具體的、統一的、程序性的規范。作為一項庄重嚴肅的政治活動，為了防止憲法宣誓成為一場夸夸其談的“走秀”活動，使該制度真正發揮應有的作用，對我國憲法宣誓的時間、地點、程序以及宣誓失信和失效的責任等進一步的予以細化和規范是很有必要的，也是施行法治所必須的。

1.憲法宣誓的時間、地點

憲法宣誓的時間和地點在任何國家的憲法宣誓活動中都是必不可少的要素。憲法宣誓時間的確定較為容易，可在各級人民代表大會召開期間，被選舉的國家公職人員應在選舉后的三天內進行宣誓，若有特殊情況者，應向大會提交書面說明，可另擇時間進行宣誓。此外，還建議在每年的12月4日（憲法日）全體國家及地方政府機關工作人員統一進行憲法宣誓，這樣更能夠督促宣誓者牢記自己的使命。關於憲法宣誓活動的地點，應選擇在召開人民代表大會的會場舉行。之所以選擇人民代表大會會場進行宣誓，一是因為會場氣氛庄重嚴肅，參會人員眾多，在此進行宣誓不僅可以促使宣誓者牢記自身的誓言，明確該“忠於”什麼，同時也將這種氛圍輻射至每一個參會人員﹔二是因為我國的人大代表是兼職的，參會人員都是來自不同地方、不同職業，借此會場進行宣誓可節省人大代表的出行時間，減少人員走動的麻煩，避免人力物力的浪費。

2.憲法宣誓的程序

憲法宣誓是極其嚴肅的事情，一套法定的程序是必不可少的，國家公職人員的履職應以其向憲法宣誓為標志。憲法宣誓活動開始時，全體參會人員須起立，而后奏響國歌﹔宣誓者必須身著正裝（公安機關、檢察院、法院等人員可穿職業裝），左手放在憲法文本之上，右手握拳舉至耳邊，面向國徽﹔由領誓人逐句領讀，宣誓人高聲誦讀﹔宣誓結束后，宣誓者須在宣誓文本上簽字，此文本一式兩份，一份交由組織存檔，一份由宣誓者自己留存，起到對自身的約束作用。筆者認為，為加強宣誓的效力，體現宣誓的權威性和嚴肅性，高級（國家級）公職人員必須進行單獨宣誓而非集體宣誓。宣誓應當公開進行，並通過電視、網絡等媒體同步直播，擴大該制度的影響力。在約束公職人員的同時，也對廣大民眾起到一定的教育作用。

3.憲法宣誓的領誓人和見証人

領誓人一般由參會人員中職務較高者擔任，全國人大選舉任命的公職人員應由全國人大常委會委員長領誓，地方各級公職人員就職宣誓時可由地方人大常委會主任領誓。檢察院、法院等公職人員宣誓時可由檢察長、院長領誓或由指定的常務檢察長、常務副院長領誓。最高人民法院在2014年憲法日舉行的宣誓活動即由該院的常務副院長沈德詠領誓，遼寧省高院2014年新任法律職務人員在就職前的宣誓活動由院長繆蒂生領誓。憲法宣誓活動的見証人更易確定，在會議場所內的見証人自然是參會的所有人員，若通過電視網絡同步直播，見証人則是全國人民。

4.憲法宣誓的法律責任

法律制度的生命力在於實施，無法對實施過程進行保障的法律是毫無價值可言的。如果我國僅有憲法宣誓制度，而沒有相配套的責任追究機制，那麼該制度也就無法發揮其應有之義。既然憲法宣誓是法律規定的國家公職人員就職前必須履行的法定程序，宣誓者的行為就必須受到監督，對宣誓不成立和違反誓言的行為進行責任追究和法律處罰。對於因口誤而導致宣誓不成立者可在之后的三天內重新進行宣誓﹔對於拒絕宣誓者或違反誓言者，不僅要求其公開向公眾道歉，更要受到行政處分，並取消其就職資格或者依法予以免職。隻有嚴格規范憲法宣誓的法律責任，才能避免憲法宣誓流於“走過場”的形式化和“隻動嘴”的表面化，真正發揮憲法宣誓制度的積極作用，將此制度落到實處。

（三）建立完善的憲法宣誓監督體系

法律監督在大多數國家已經實現了制度化。為了更好的落實憲法宣誓制度，我們應當建立對國家機關工作人員長效監督機制，不僅是對宣誓過程的監督，更要對宣誓后職責履行情況進行長期監督，真正發揮該制度的功能。

1.設立憲法宣誓監督機關

為了保証憲法宣誓活動的順利開展，可在人大常委會之下設立由憲法學、政治學、心理學等方面的專家學者組成的憲法宣誓監督委員會，專門負責對國家公職人員在宣誓過程中的失效行為和履職過程中的違法行為進行監督。在宣誓過程中，憲法宣誓監督委員會可指定專門的工作人員進行監督，將整個宣誓過程記錄下來，並以網絡媒體的形式公布於眾。在宣誓者履行職責的過程中，監督委員會應當定期對宣誓者的行為進行調查，對違反誓言的工作人員給予相應的口頭警告或者建議給予行政處罰，情況嚴重者，交由司法機關處置。這樣可以使國家公職人員樹立憲法至上的法律意識和自覺履行誓言的法治思維。憲法宣誓監督委員會直接受全國人民代表大會監督，並直接對其負責。

2.加強司法機關的監督

司法監督是最具權威性的監督，憲法宣誓實施過程的監督自然也離不開司法機關的監督。司法機關將國家意志的法律作為監督的依據，具有最強的正義性和最大的威懾力。司法機關主要是對宣誓者履職過程中的行為進行監督，並對宣誓者的違憲行為依法進行相應的處罰。在監督的過程中，司法機關對於重大案件要主動監督、敢於監督，還要加大對基層重要崗位、重要人員的監督力度，懲治和預防“小官大貪”現象。隻有把監督放在更加突出的位置來抓，才能發揮監督的作用，促使宣誓者遵守誓言，促進社會公平正義。

3.充分發揮社會監督的功能

人民群眾是歷史的創造者，是推動社會持久、穩定發展的中堅力量。水能載舟，亦能覆舟。“人民群眾的眼睛是雪亮的”，任何時候都不能忽視人民群眾的監督作用。王岐山在十八屆中央紀委第五次全會的報告中指出，黨風廉政建設和反腐斗爭取得的成績都與人民群眾密不可分，要進一步發揮人民群眾的力量，緊緊依靠人民群眾，走群眾路線，使群眾監督無處不在。對於憲法宣誓的監督，僅僅依靠監督委員會和司法機關的監督是遠遠不夠的，更要發動廣大人民群眾的力量，形成最廣泛的監督網絡，才能對所有的宣誓者形成全面的監督。正因為人民群眾的監督無處不在，才會促使宣誓者無論在工作中或是生活中都嚴格規范自身行為，真正做到一心為民、一心為公，我們的社會才會更加美好，也更有利於我國法治目標的早日實現。

（張志泉，山東大學馬克思主義學院教授，博士生導師﹔陳翯，山東大學馬克思主義學院碩士研究生。）