獨立財政機構的發展及對中國的啟示

英國預算責任辦公室的運作

（一）英國預算責任辦公室的組織架構

每一家獨立財政機構的產生都有其獨特的原因。在英國預算責任辦公室（Office for Budget Responsibility, OBR）主席Robert Chote 看來，導致設立預算責任辦公室的原因主要有如下幾方面：（1）政府對財政收支做出過分樂觀的預測、甚至變動財政政策標的（Target）的范圍，使人們意識到英國財政的赤字化傾向在進一步惡化﹔（2）按照國際標准衡量，英國的行政機構相對於議會是強勢的，財政部相對於各支出部門也是強勢的。需要完善相關機制以加強對財政決策的制約﹔（3）英國已經擁有獨立性機構來定期審查預算，但英國仍缺乏獲得政府所有信息的有效渠道﹔（4）雖然英國已接受來自歐盟的財政審查，但上述過程並不能對國內財政運行產生重大影響。

2010年，預算責任辦公室依據英國“預算責任與政府審計法”（Budget Responsibility and National Audit Act）而設立，其組織架構如圖1所示。預算責任辦公室的領導機構是預算責任委員會。預算責任委員會對預算責任辦公室履行核心職能負有行政管理責任。預算責任委員會目前由三名委員組成，分別是原財政研究所主任Robot·Chote，來自牛津大學的Stephen·Nickell爵士，以及來自財政部負責公共部門財務的Graham·Parker。委員會主席由Robot·Chote擔任。

預算責任委員會的各項工作需要依托其長期雇員來完成。目前，預算責任辦公室共有21名長期雇員，他（她）們由Andy·King領導。這些雇員以小組方式開展工作，其業務范圍包括：經濟預測與分析、財政預測與分析、福利預測與分析、可持續性分析、戰略、運作與溝通等。如果出現職位空缺，預算責任辦公室會公開發布招募信息（如果可能的話）。應聘者不論是否來自政府內部，都會受到歡迎。

在預算委員會之上有監督委員會。監督委員會的職責，是通過有效的制度安排確保預算責任辦公室在風險管理、機構治理及內部控制方面處於良好狀態。監督委員會由預算責任委員會的三名委員以及兩名非執行委員組成。目前，這兩名非執行委員分別是Terry·Burns勛爵和 Kate·Barker爵士。

此外，預算責任辦公室還設立有建議委員會。建議委員會定期召開會議，就預算責任辦公室的工作和分析方法提出建議。委員會的成員來自大學、研究機構乃至企業的專業人員，目前的成員有：來自倫敦大學學院(UCL)的Wendy Carlin，來自高盛公司的Kevin·Daly，來自財政研究所的 Carl·Emmerson，來自劍橋大學的 Coen·Teulings，以及來自牛津大學的Simon·Wren·Lewis等。

（二） 預算責任辦公室的主要職責

預算責任辦公室旨在對英國財政運行提供獨立的官方分析。其職能主要包括如下幾個方面：

1.提供經濟和財政預測。預算責任辦公室定期發布對經濟和財政運行狀況的五年期預測報告（報告還包含了對稅收政策與支出政策的影響分析）。預測報告每年發布兩次，分別與財政部向國會提交預算報告和年中執行報告的時間相對應。

2.評估財政目標完成的情況。預算責任辦公室依托財政收支預測來判斷政府財政支出目標與福利支出目標等的完成情況。2015年7月，英國政府設定了兩個中期財政目標（Target）：（1）在2019－2020年度實現預算盈余，並且預算盈余的獲得是不以經濟增速下降為代價的﹔（2）從2015－2016年度到2019－2020年度，逐年降低公共部門的淨債務（以佔GDP的比重衡量）。在《經濟和財政展望報告》（EFO）裡，預算責任辦公室對政府實現預算盈余目標和降低債務目標的前景進行評判（概率是否超過50%），對政府在社保和稅收減免方面附加現金支出限制（福利限額，Welfare Cap）的情況做出評估。

3.可持續性與資產負債表分析。通過發布《財政可持續報告》（Fiscal Sustainability Report，FSR），預算責任辦公室對政府財政的長期可持續性做出評估。《財政可持續報告》也採用傳統的國民會計核算和整體政府會計核算體系(Government Accounts，WGA)來分析英國公共部門的資產負債表。《財政可持續報告》自2016年起每兩年發布一次。

4.評估財政風險。在提供預測的同時，《經濟和財政展望報告》和《財政可持續報告》也討論相關預測蘊藏的風險。整體政府會計核算體系也就特定的財政風險（如或有債務等）提供進一步的信息。根據預定計劃，預算責任辦公室將從2017年起定期發布專門的財政風險報告（Fiscal Risks Report，FRR）。

5.審查稅收減免和各項福利政策的成本。預算責任辦公室詳細審查各項稅收政策和福利支出政策的政府成本。政府向預算責任辦公室提供上述政策支出的測算草案，預算責任辦公室則對此開展深入的審查，並在《經濟和財政展望報告》中申明其是否認可上述成本測算。

除此之外，預算責任辦公室還應中央政府的要求，預測其對蘇格蘭和威爾士的稅收轉移支付。預測結果也隨《經濟和財政展望報告》公開發布。

（三）預算責任辦公室的權責和獨立性

確定預算責任辦公室基本權利和義務的法律構架，主要是“預算責任與國家審計法”“預算責任憲章”以及預算責任辦公室與其它部門圍繞獲取信息所簽訂的合作備忘錄。

《預算責任與國家審計法》是規范預算責任辦公室基本權利和義務的框架性法律。該法明確規定，預算責任辦公室的首要職責是“就公共財政的可持續性進行審查、報告”。它還對預算責任辦公室提出了明確的職責要求，具體包括：在每個財政年度准備兩份經濟和財政預測、評估限制財政支出的法令有可能在何種程度上實現、評估預算責任辦公室先前預測工作的准確性以及分析公共財政的可持續性。在履行職責方面，《預算責任與國家審計法》賦予了預算責任辦公室完全的自主權。

　　《預算責任憲章》是應《預算責任與國家審計法》而產生的文件。它設定了政府制定、實施財政政策的程序和方法。憲章禁止預算責任辦公室對政府政策提供具有價值導向的評論，明確了預算責任辦公室作為獨立第三方的定位，劃清了預算責任辦公室與政府部門（財政部）之間的關系。《預算責任憲章》明確規定，預算責任辦公室在如下方面具有完全自由裁量權：開展預測、評估和分析所採用的方法，根據分析提出自己的判斷，公開出版物所包含的內容，以及研究項目和附加分析項目的確定等。《預算責任憲章》還就預算責任辦公室預測報告所應包含的內容提出了明確要求。

對財政收支狀況做出評估，需要以掌握大量政府信息為前提。《預算責任與國家審計法》賦予了預算責任辦公室“根據履行義務的需要在任何合理時間獲取所有政府信息”的權利。預算責任辦公室有權利要求任何持有或負責政府信息的人員為預算責任辦公室提供援助、給出解釋或說明。為此，預算責任辦公室、財政部、稅務和海關部門以及勞動和養老金部門簽署了合作備忘錄。預算責任辦公室如果在獲取信息或技術協助方面遇到困難，可以將問題提交給預測聯絡小組（Forecast Liaison Group）進行討論，予以解決。如果預測聯絡小組不能解決，那麼，問題將會進一步升級，交由預算責任辦公室主席和四家機構的常任秘書決定。在此情況下，如果問題仍然得不到解決，那麼，預算責任辦公室將會把爭端公諸於眾，以獲得更廣泛的社會支持。有效獲取政府內部信息，保証了預算責任辦公室分析報告的質量，也提升了預算責任辦公室的信譽和獨立性。

向議會負責，也是提高預算責任辦公室獨立性的重要途徑。向議會負責主要體現在如下幾方面：首先，預算責任辦公室的旗艦出版物（如《經濟和財政展望報告》、《財政可持續報告》等）都必須在議會召開相關會議前發布。這也意味著，預算責任辦公室的研究和分析將為議會討論政府財政報告提供重要的數據支撐﹔其次，英國議會下院的財政委員會（TSC）可以隨時要求預算責任辦公室提供相關數據，供其開展議會質詢時進行參考﹔再次，議會在人員任命方面發揮著重要作用。預算責任委員會委員都是經財政部提名、議會審議通過后才正式任命的。正是因為其獨立性，作為公共機構的預算責任辦公室並沒有被列入英國政府部門序列。（中）（作者單位：國務院發展研究中心宏觀經濟研究部）