推進食品安全治理體系現代化

《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，實施食品安全戰略，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心。作為現代政府的基本職能，監管（regulation）是政府依據規則對市場主體行為進行引導和限制的雙向關系，其本質是糾正市場失靈。[1]治理（governance）則強調企業、政府、行業協會、媒體、消費者等多元主體使用靈活手段，通過構建綜合關系提升制度績效。如何理解從傳統監管到現代治理的轉變，從政策目標、工作范式、治理主體和戰略內容等方面立體式推進食品安全治理現代化，是重要的理論和實踐命題。

一、從整體治理高度把握政策目標

食品安全概念體系包括糧食數量安全、食品質量安全和食物營養安全三個漸進的層面。數量安全是糧食規模和種類滿足民眾溫飽需求﹔質量安全指食品中有毒有害物質對人體健康不產生危害的公共衛生問題﹔營養安全則是科學消費和營養膳食符合社會可持續發展。三者彼此關聯且相互影響，在不同發展階段各有側重。糧食數量安全是基礎安全，是治國理政的頭等大事﹔食品質量安全是樞紐安全，是對執政能力的重大考驗﹔食物營養安全是發展安全，是公民健康權的物質保障。

為保障糧食數量安全，我國每年消耗32萬噸農藥、250萬噸農業塑料薄膜和數千萬噸化肥，粗放的農業生產模式導致化學污染成為當前食品質量安全的最大風險。與此同時，食物營養安全會反過來影響食品質量安全，不健康的飲食習慣和營養知識缺失從需求側末端影響食品質量安全狀況。這方面的典型案例是地溝油。受餐飲文化和消費觀念影響，當前我國居民食用油脂攝入量遠超世界衛生組織推薦值，相應產生的餐廚廢棄油脂就多。加之餐廚廢棄物無害化處理產業鏈條不完善，在市場規律作用下，煉制地溝油並使其回流餐桌成為餐廚廢棄油脂的“最佳”出路，以至於地溝油非法產業鏈條很難被打破。隨著現代食品工業新原料、新技術、新工藝發展，營養安全給質量安全帶來越來越多挑戰。

然而根據現行機構設置，數量安全、質量安全、營養安全三項工作分別由農業、食藥監管、衛生計生部門負責，有些政策缺乏互補性和一致性。例如2013年我國人均肉食消費63.8公斤，已遠遠超過《中國食物與營養發展綱要》確定的2020年人均29公斤的目標。然而，為滿足民眾日益增長的肉類尤其是瘦肉偏好，有關部門曾將瘦肉精作為國家“八五”星火計劃重點項目予以推廣。但由於后續監管不力，養殖戶非法添加瘦肉精導致多起重大食品安全事件。

要解決政策碎片化問題，必須從整體治理視角統籌數量、質量、營養三個政策目標。針對食品質量安全這個現階段主要矛盾，應當以國務院食品安全委員會為平台，優化多部門協同決策。關鍵是跳出安全看安全，跳出監管抓監管，形成內容全面、功能耦合、結構嚴密的食品安全綜合保障體系。同時在繼續堅守糧食安全底線的前提下，政策優先級開始向食品安全傾斜，鼓勵發達地區引導消費者科學飲食行為。

二、從監管到治理的范式轉變

在風險社會，任何主體都無法單獨應對安全問題。食品安全成因的復雜性決定了其解決途徑的綜合性。除政府監管外，企業自治、行業自律、媒體監督、消費者參與、司法裁判同樣是糾正市場失靈進而保障食品安全的手段。因此理想的監管政策須解決好政府干預的范圍和深度。過去，我們在監管與市場關系的認識上有過曲折，個別監管人員將商業利益置於公眾利益之上，過分強調“幫企業辦事、促經濟發展”﹔后來又有觀點將兩者截然對立起來，過分強調嚴格監管反而給企業帶來負擔，甚至阻礙了創新。事實上正如美國食品藥物管理局（FDA）原局長漢伯格博士所說：“強大產業是強大監管的基礎，強大監管通常催生強大產業。”[2]監管與產業不是非此即彼的對立關系，產業健康發展才是食品安全的“源頭活水”。

從學理上說，治理是實現公共利益的活動和過程，其本質是處理好政府、市場和社會的關系。治理現代化的兩大要素是完善治理體系和提升治理能力。這其中，治理體系側重制度本身的合理性，治理能力關注制度執行的有效性。具體到食品安全治理現代化，就是要改變過去政府一家“單打獨斗”的格局，重構監管部門、企業、行業協會、媒體和消費者等主體的角色和權力（利）義務關系。當這種關系用法律、政策等制度形式固定下來時，就成為食品安全治理體系。而制度的執行情況，也就是各類制度對食品領域行為的引導和約束，體現為食品安全治理能力。換言之，要讓政府、市場、社會相互補充、相得益彰、高效運作，共同致力於保障食品安全。

西方國家經驗表明，有效的監管政策往往基於對市場運作和社會需求的科學模擬，實現監管與產業激勵兼容並嵌入社會網絡。作為理想的食品安全治理體系，市場應發揮決定性作用而非補充作用，社會構建共治平台而非被動接受，政府扮演“警察”角色而非充當“保安”或“保姆”。而強大的食品安全治理能力，應該把各方面的激勵和約束集中到市場主體行為上，將食品安全與生產經營者“身家性命”相捆綁，才能讓優勝劣汰的市場機制成為食品安全水平的決定性因素。

三、市場、政府、社會三類主體的邊界和角色

國家治理現代化強調改革的系統性、整體性、協同性，食品安全治理制度設計應當嵌入“五位一體”總布局和全面建成小康社會的歷史進程，統籌各主體間關系。研究根據市場、政府、社會三類治理主體和事前、事中、事后三段治理環節的劃分，歸納出食品安全治理主體的環節和手段（表1）。需要強調的是，劃分主體間邊界的原則有三點：與生產經營者效益兼容的都由市場解決，普通消費者可以自行判斷的交給社會，必須依靠公權力介入的才留給政府。

表1食品安全治理環節和手段一覽

資料來源：作者整理。

食品安全首先是生產出來的，市場應發揮決定性作用。要正確處理監管與產業的關系，就必須充分尊重企業作為市場主體的自主權。與西方從自由市場到監管型國家的變遷路徑不同，我國是在市場和社會未充分發育的前提下建立現代監管體系，“反向制度演進”使得市場和社會未能有效發揮作用。[3]強調市場機制並不是否定監管的作用，而是克服“委托—代理”的傳統線性監管模式弊端，讓監管回歸到其本原狀態。通過強化食品產業基礎，發揮信息公開、第三方參與、成本干預等市場機制，促使企業承擔食品安全第一責任。

食品安全也是監管出來的，政府是食品市場的“警察”。轉變“權責同構”的監管組織體系，科學劃分各級政府監管事權，防止監管職責層層推諉。中央政府負責食品安全治理基礎性制度建設，包括加強法律法規、標准和企業生產經營行為規范建設，建立國家食品安全基礎信息數據庫和信用體系，完善統一權威高效的監管體制。市、縣兩級政府要落實屬地管理責任和堅持問題導向，實現責任可量化、可操作、可檢驗，嚴懲各類食品安全違法犯罪行為。鄉鎮基層要將食品安全納入社會管理綜合治理網格中，定格、定責、定人，聘請協管員、信息員負責網格內食品安全巡查，改變“牛欄關貓”的狀況，防止食品安全在第一線失守。

食品安全更是治理出來的，社會要主動構建共治網絡。食品安全具有最廣泛的命運共同體，隻有堅持群眾觀點和群眾路線，才能真正動員全社會的力量來維護食品安全。應當以社會治理精細化為指導，建立企業自律、政府監管、社會協同、公眾參與和法治保障[4]的包容性共治體系，優化風險交流、貢獻獎勵、典型示范、科普教育、第三方參與等社會共治機制。現階段要重點推廣大眾參與式科普，建立生產經營者社會信用體系，引導社會力量開展第三方巡查、檢驗等工作。

四、以戰略規劃為抓手夯實治理基礎

食品安全已經上升到國家戰略的高度。戰略是具有基礎性、前瞻性、全局性的制度框架，其一般以政府公共部門為主體，引入企業、社會組織、消費者等參與者，通過若干子系統和政策措施以實現預設目標。根據世界衛生組織的定義，食品安全戰略是國家針對特定時期主要食品安全問題採取行動的一致性框架。[5]可以預見，戰略將對“十三五”時期乃至今后一段時間我國食品安全工作產生深遠影響。

首先是合理的監管資源規模。當前我國有各類有証食品生產經營主體1100多萬家，監管人員編制約25萬，其中專業人員佔比不足50%。監管資源與產業狀況不匹配，區域間基本監管服務能力不均等，帶來食品安全風險“窪地”。可學習公安機關做法，根據產業規模、人口分布、地理面積等因素，科學測算各地每萬人口食品安全監管人員需求量。同時借鑒教育、衛生等領域經驗，盡快建立食品安全財政投入保障機制，促進監管能力長效提升。

其次是科學的體制架構。橫向上，根據風險類型不同在全國劃分5~7個跨區域監管功能區，並配合“一帶一路”戰略、三大經濟發展區域設置監管派出機構，協調監管事務和打擊地方保護。縱向上，改變“上下一般粗”的監管組織架構，科學劃分各級政府監管事權，實施差異化監管，並鼓勵地方試點食品安全監管省以下垂直管理體制。進行綜合設置市場監管機構改革的地方，要確保食品安全監管工作得到強化。

再次是務實的階段目標。制訂國家食品安全戰略路線圖和時間表，“一張藍圖干到底”。構建食品安全治理現代化指標體系，從食品產業基礎、食品安全監管能力、食品安全水平、人民群眾滿意度等維度入手，提出各時間節點要實現的工作目標，避免政策隨意性。到2020年也就是“十三五”末期，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系﹔到2035年，食品安全狀況達到中等發達國家水平﹔到2050年，實現食品安全治理現代化，為實現中華民族偉大復興中國夢奠定基本物質基礎。

參考文獻

[1] 丹尼爾 史普博著,余暉等譯.管制與市場[M].上海:上海三聯書店 上海人民出版社,1999年.

[2] Hamburg, Margaret. How Smart Regulation Supports Public Health and Private Enterprise, http://www.commonwealthclub.org/events/2012-02-06/margaret-hamburg-fda-chief-special-event-luncheon2016年3月17日.

[3] Glaeser, Edward. Shleifer, Andrei. The Rise of Regulatory State [J]. Journal of Economic Literature, 2003, 41(2): 401-425.

[4] 汪洋.食品藥品安全重在監管[J].求是,2013(16):3-6.

[5] WHO. Advancing Food Safety Initiatives Strategic: Plan for Food Safety Including Foodborne Zoonoses 2013–2022 [R].Geneva: World Health Organization, 2014.