“走出去”戰略回運貨物完稅價格審定機制：問題及對策

實施“走出去”戰略是經濟全球化形勢下，適應經濟發展需求提出的一項重大戰略舉措。在尊重企業貿易實際基礎上，合理使用估價法則確定完稅價格，是確保稅款及時足額入庫，鼓勵企業“走出去”、服務貨物“運回來”、吸引稅款“跑回來”的重要保障。尤其在國家大力推進“走出去”戰略背景下，如何審查確定“走出去”戰略回運貨物完稅價格，是擺在全國海關面前的新課題，掌握“走出去”戰略實施的基本情況，找准回運貨物完稅價格審定機制中存在的問題，分析問題產生的原因從而提出對策，是破解這一新課題的有益嘗試。

一、 “走出去”戰略政策的演進

（一）國家層面“走出去”戰略的沿革

1979年8月，國務院提出“出國辦企業”﹔1997年制定《關於鼓勵企業開展境外帶料加工裝配業務的意見》，支持企業以境外加工貿易方式“走出去”﹔2000年3月，全國人大九屆三次會議首次將“走出去”上升到國家戰略高度﹔2000年12月，黨的十五屆五中全會將“走出去”明確為國家戰略，並在“十一五”期間得到全面落實﹔黨的十七大報告中關於“引進來”和“走出去”的論述，標志著 “走出去”“引進來”雙向開放戰略向縱深發展。

（二）國務院各部委支持企業“走出去”相關政策

2012年7月，《財政部、商務部關於做好2012年對外經濟技術合作專項資金申報工作的通知》（財企〔2012〕141號）規定，給予境外投資企業直接補助和貸款貼息政策優惠﹔2014年4月印發的《關於2014年度外經貿發展專項資金申報工作的通知》（財企〔58〕號）將“國際資源投資合作”列為支持重點﹔2014年10月23日，《國務院辦公廳關於加強進口的若干意見》（國辦發〔2014〕49號）強調“鼓勵戰略性物資回運”。

（三）海關總署支持企業“走出去”的相關政策

2012年9月，《海關支持企業“走出去”若干措施的通知》（署研發〔2012〕393號）規定，對“走出去”企業投資回運產品，海關在符合估價制度原則的前提下，尊重貿易實際，合理運用估價方法審查確定相關進口貨物的完稅價格計征稅款﹔2013年2月，海關總署下發《海關總署關於印發支持企業“走出去”若干措施部門分工方案的通知》（署研發字〔2013〕55號），對相關部門的工作任務進行了明確。

二、 “走出去”戰略回運貨物完稅價格審定機制存在的問題

為確保稅款足額及時入庫，防范執法風險，部分海關否定“走出去”企業回運貨物申報價格，按照相同類似或者合理方法進行審價補稅。企業由於通關效率壓力、對海關估價制度不了解等原因，在保留意見前提下被動接受海關審價。由此帶來以下問題：

（一）受限於法規規定，優惠政策缺乏可操作性

《海關支持企業“走出去”若干措施的通知》（署研發〔2012〕393號）要求“減輕”“走出去”企業稅款負擔。“減輕”兩個字包含兩層意思，一是要確保國家稅款應收盡收，及時足額入庫﹔二是在符合估價制度原則前提下，尊重企業貿易實際，減輕“走出去”企業稅款負擔。政策是法規的基礎，法規來源於政策，普遍適用的政策，在一定條件下可以轉化為法規。對於“走出去”企業而言，政策制定的初衷與方向，是“減輕”稅款負擔。但是在法規層面，“走出去”戰略回運貨物買賣雙方屬於典型的“特殊關系”，根據《審價辦法》，買賣雙方存在特殊關系的情況下，必須進行價格測試和銷售環境測試。在可比價格難以找到，同時銷售環境無法合理測試的情況下，優惠政策的貫徹落實缺乏可操作性：接受企業的折扣，存在執法風險或者執法不統一風險﹔否定企業的折扣，不僅沒有“減輕”，反而增加了企業稅款負擔，與政策導向相悖。

（二）回運貨物成本優勢在稅款上沒有得到充分體現

從企業角度分析，國家將“走出去”提升到戰略高度，商務、財政等部門多方位給予政策傾斜和資金支持，在此背景下，盡管理解海關執法，但在體現投資效果的最終環節，海關審價不僅沒有減輕企業稅款負擔，反而增加了稅款成本和通關成本，弱化了國家戰略政策效果。

從海關執法角度分析，根據《審價辦法》，結合《WTO估價協定》立法本意，在符合一定條件情況下，數量折扣是可以接受的，對於數量折扣，未做進一步審查，全部恢復到完稅價格中，在一定程度上影響海關執法嚴謹性。

（三）海關審價不利於國內企業掌握大宗散貨價格話語權

近年來，無論是原油、鐵礦石還是大豆、糧食，國內企業在大宗商品如何“定價”上幾乎沒有發言權，“中國買什麼，什麼就漲價，中國賣什麼，什麼就降價”成為常態，“定價權之痛”已經影響到國內貿易發展格局。“走出去”戰略是獲取價格話語權的治本之策，通過自主投資或購買股權，國內企業身份性質發生了變化，由單純的“買方”轉變為既是“賣方”又是“買方”，有助於掌握價格主動權。此種情況下，以“征更多的稅”為唯一目的，簡單機械對回運貨物審價補稅，不利於國內企業取得大宗散貨價格話語權。

（四）海關傳統職能有待進一步優化

財政職能是關稅的重要職能，但不是唯一職能，在區域經濟一體化趨勢加速形勢下，調節和保護職能顯得尤為重要。“走出去”本身已經上升到國家戰略，海關必須從全局角度、運用戰略思維履行把關服務職能，將國家利益最大化作為首要目標。嚴格執行有關法規審價補稅本身無錯，但同時要綜合考慮政策導向、貿易實際，准確把握法條自由裁量空間，在法條框架內，按照政策導向要求，服務企業發展，貫徹落實總署“減輕走出去企業稅款負擔”要求。

（五）對零關稅貨物估價，與海關估價初衷不符

“走出去”戰略回運貨物大都為資源型大宗散貨，為佔領資源高地，吸引資源流入，世界各國普遍將資源型關稅稅率確定為零。相對於關稅，進口環節增值稅由海關代征，國稅與海關實際上處於對進口貨物征收稅款同一鏈條不同環節，海關在進口環節征收得多，國稅在國內流通和生產環節征收就少，反之，亦然。從這個角度看，海關主要任務或者估價目的是為了征收關稅，對沒有關稅的進口貨物進行估價違背了海關估價目的。

（六）侵權風險

目前主流執法思想以防范少征漏征稅款產生的瀆職風險為主，對於多征錯征稅款產生的侵權風險關注過少，隻要程序完備，企業認可，“多征不多、錯征不錯”。隨著依法治國戰略實施，法治政府、法治海關建設步伐加快，企業維權意識提高，以及督查內審、外部審計愈加嚴格頻繁，行政復議及行政訴訟渠道拓寬，由於多征錯征稅款產生的侵權風險凸顯。

三、“走出去”戰略回運貨物完稅價格審定機制改進建議

由於戰略回運貨物的特殊性，單純通過法規或估價技術層面來解決估價問題，在當前的實踐中尚存在諸多困難。從政策角度入手，跳出“審價”看“審價”，可以為解決問題提供新思路。

（一）界定戰略回運物資范疇

戰略物資是對國計民生和國防具有重要作用的物質資料。第二次世界大戰爆發前，許多國家尤其是西方國家根據第一次世界大戰的教訓，從擴軍備戰的需要出發，積極儲備或控制鋁、鉻、石油等重要物資，從而逐步形成了戰略物資的概念。美國按《1979年重要戰略材料儲備法》規定計有62類93個品種。在國家戰略層面，可借鑒美國等西方發達國家的成熟做法，建議明確戰略物資的范疇，規定戰略物資進口的數量，界定國家戰略需要和市場行為需求的界限，制定相應的政策優惠措施予以支持。

（二）明確銷售環境測試方法

新《審價辦法》（署令213號）增加了銷售環境測試規定：“海關經對與貨物銷售有關的情況進行審查，認為符合一般商業慣例的，可以確定特殊關系未對進口貨物的成交價格產生影響。”《海關進口貨物審價工作規程》（署稅發〔2008〕176號）對如何開展銷售環境測試進一步說明：是否符合該行業的正常定價慣例﹔賣方利潤水平與同行業（同級別企業）銷售同類貨物的利潤水平是否相符。符合上述條件的認為通過銷售環境測試。無論新《審價辦法》還是《海關進口貨物審價工作規程》，為了一攬子接受《WTO估價協定》，對銷售環境測試都有所提及，與原《審價辦法》相比，有所改進。不容忽視的是，規章與規范性文件對銷售環境測試的描述停留在原則抽象層面：各行業的定價“慣例”難以提煉，“利潤水平”數據難以獲取。因此，銷售環境測試可操作性不強，給現場海關留出了較大的自由裁量空間，帶來了執法不統一隱患。採取定期與不定期結合方式，公布各行業定價慣例與利潤水平，或者明確定價慣例標准與利潤水平資料來源，有利於提高海關執法統一性，增強“走出去”企業回運貨物海關審價的可預見性。

（三）落實減輕稅費負擔要求

從監管角度，建議增加“戰略回運”貿易方式，通過分門別類，區別於一般進口貨物，方便管理﹔從征免性質角度，建議借鑒“遠洋漁業”免稅管理模式，根據投資總額，賦予“走出去”企業一定的免稅額度﹔從征收方式角度，建議採取先征后返方式，根據國內銷項稅額返還進口環節稅款。

總之，對於“走出去”戰略回運貨物完稅價格審查確定，不能等同於一般進口貨物對待，要從國家戰略背景出發，綜合考慮政策、法規與貿易實際，既不能簡單機械執法，為“補稅”而審價，也不能全盤接受企業申報價格，放棄把關原則底線。