重大決策終身責任追究制應明確哪些問題

當前，亟待制定統一完善的重大決策終身責任追究制度，規范和指導各地追責的實施與落實。在制度設計中，應從體系銜接、責任對接、細化標准等方面予以全面科學考量。

黨的十八屆四中全會指出，建立重大決策終身責任追究制度，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。作出決策的行政首長、參與決策的領導人員及相關責任人員，無論被調離、辭職、辭退或者退休，都要終身追究責任。可見，重大決策終身責任追究制度突破了時間界線，這意味著自決策之始，追責如同一把利劍，高懸於每個決策者的頭上。

重大決策終身責任追究難在哪裡

目前，除了一些地方出台了重大決策終身責任追究制度之外，全國性的直接規范重大決策終身責任制度尚屬空白。規范領導干部問責的現行制度有《公務員法》《公務員處分條例》《中國共產黨黨員紀律處分條例》《關於實行黨政領導干部問責的暫行規定》《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》等。除了《公務員法》《行政監察法》是國家法律，其他多為國務院條例、規范性文件或黨內法規，對決策失誤問責總體上內容較寬泛、不夠具體。

責任類型較多，銜接配套不夠。責任根據性質可分為政治責任、道義責任和法律責任，具體又表現為不同的責任追究形式。從目前的責任追究實踐來看，情節較輕微，適用組織處理﹔嚴重的組織處理、黨紀、政紀甚至法律責任並處。但不同責任追究方式之間的邊界是什麼、銜接的接口又在哪裡、銜接的程序如何運行還需要進一步明確。

追責事由有待更明晰化，增強可操作性。關於決策失誤的追責事由在《行政監督法》《中國共產黨紀律處分條例》等相關制度規定並不明確。《關於實行黨政領導干部問責的暫行規定》相對明確地規定因“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”要予以問責，但這一制度並沒有回答怎樣才是決策“嚴重”失誤、“重大”損失、“惡劣”影響。而目前“建立重大決策終身責任追究制度對決策嚴重失誤造成重大損失、惡劣影響的”予以追責更加迫切需要明確上述邊界。

追責主體還要更明確。在《關於實行黨政領導干部問責的暫行規定》中，規定了三個層次的主體：一是線索的發現、反饋主體。包括公眾及相關部門。二是問責的建議主體。指紀檢監察機關。三是問責決定主體。但究竟具體由哪個部門、哪個層級作出問責決定，《暫行規定》並沒有明確。現行決策體制中，由於公眾參與並不充分，如果決策者不敢或不願公開決策結果，將直接導致重大決策失誤發現機制缺失，依靠內部的層級監督或者專門監督，往往存在不同程度的監督短視或短路現象。這將直接影響著重大行政決策終身責任追究的落實。所以，必須提升公眾在責任追究中的地位和作用。

追責程序需要更加具體透明。從整個問責程序來看，屬於同體問責的制度設計。由權力體制內部主體提出問責建議並作出決定。問責標准不明確，問責過程不透明，公眾力量難以介入其中。終身責任追究對決策者產生了更為重大的影響，在程序設計中應充分考慮體制外民眾、輿論因素的參與，才能作出為公眾和當事人所接受的責任追究的處理結果。

怎樣完善這一制度

當前，亟待制定統一完善的重大決策終身責任追究制度，規范和指導各地追責的實施與落實。在制度設計中，應從體系銜接、責任對接、細化標准等方面予以全面科學考量，重點考慮以下幾方面的內容。

明確追責主體。誰來追究終身責任？追責主體分為追責建議主體和追責決定主體。我國現行制度體現為按照干部管理權限的同體問責。黨的組織系統的領導干部由黨委決定問責﹔政府及其相關機構的領導干部由產生它的權力機關人民代表大會決定問責﹔由政府直接任命的部門干部由政府決定問責。誰授權誰問責，是一般規律，權力最終來源於人民。要適度增加黨政權力體制外公眾的問責因素，增加異體問責的制度設計。一是要明確人大在責任追究中的決定作用。二是增強媒體的作用。三是發揮公民及社會團體的作用。

明確責任承擔主體。追究哪些人的終身責任？建議將黨務領導干部納入“負有責任的其他領導人員”中，重大責任終身追究應實行“黨政同責”。在黨政同責的基礎上，需要進一步分清行政首長的決定權與黨委集體負責制的權力之間的邊界﹔明確決策者個人的責任與集體決策的責任分擔規則﹔上級領導責任與直接責任之間的邊界﹔主要領導責任、重要領導責任、直接責任都需要明確區分。而行政首長負責制的情況下，則由行政首長承擔主要領導責任，分管領導承擔重要領導責任，直接工作人員承擔直接責任。

完備追責程序。如何開展終身責任追究？這涉及追究責任的程序設計問題。一是程序核心在於公開透明與民主參與。十八屆三中全會明確，要推進“決策公開、結果公開”。公開是監督的前提。在決策執行后，民眾享有知情權，能夠客觀地對決策效果進行評估，確認責任主體，便於公眾行使對重大決策失誤情形的線索反饋、建議追責等權利。同時，終身責任追究的過程也應向公眾公開，增加透明度，以公開保証責任追究的正當性。二是規定完備的追責程序，如提案、立案、調查、申辯、審議、決定、復議、申訴等，保証被追責人的合法的救濟權，違反法定程序的責任追究無效。

明確追責標准。依據什麼追責？要明確終身責任追究的具體、可操作性的標准。一要建立一套普遍、公開、細致的問責事由標准。如重大決策失誤，“重大”應予以量化可行。目前，“三重一大”決策制度的規定可為借鑒，對“重大”作出授權性規定，授權各地根據本地經濟社會發展水平，如決策涉及多大金額、涉及什麼人員、涉及怎樣的事項屬於重大應予量化。“失誤”是指主觀上存在過失，採取的是主觀過錯原則，主觀過錯的認定標准應進一步細化，如規定“應為”而“未為”等外在行為推定主觀是否存在過錯。再如“重大損失”之“重大”及“惡劣影響”之“惡劣”都應根據中央精神結合本地實際作出明確規范。二要明確決策階段的追責標准。要根據決策不同階段細化責任追究標准。決策程序一般可分為“調查、設計、選擇、評估糾正”四個階段，每個階段的決策者或者執行者應依據什麼標准承擔相應的責任必須在制度中予以明確。

明確責任類型。終身追責追哪些責任？當前，隨著紀法分開，紀在法前，責任追究的重心已經從“行政責任”“法律責任”更多地轉向“政治責任”“道義責任”，並集中體現在組織處理和黨紀責任的追究上。而“重大決策終身責任追究”，由於其性質的嚴重性，不但會涉及一部分非直接決策人員的黨紀政紀處分，對於領導者、分管者、直接責任人還會追究更為嚴重的責任。對此，應構建明確的責任體系，橫向上，對於重大決策不同環節所涉及的人員應承擔何種責任﹔縱向上，黨政之間、正副職之間、不同層級之間的問責應作出規定。

明確終身追責與時效制度的對接。重大決策終身責任追究，關鍵在“終身”，即無論涉事者調離、辭職、退休等變動，都要承擔相應的決策責任。但刑事、行政、民事訴訟制度中都有相應的時效制度的安排。司法中的時效制度是維護社會關系穩定性的重要制度，是法的秩序價值的重要體現，也是世界各法治國家的通例。但組織處理，剝奪（撤銷）榮譽稱號、待遇等，黨紀、政紀的處分不受時效限制。責任終身追究並不是要求所有的責任類型都能無限期地追究。當責任追究法律責任，又沒有超過時效，則各類責任追究沒有影響﹔如果超過法律訴訟時效，則追究除法律責任之外的其他責任，而免予司法追究。

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