韓春暉：域外“兩權分離”的基本模式及啟示

　　﹝關鍵詞﹞司法行政事務管理權﹔審判權﹔ 審判中心主義﹔ 審判民主化

　　﹝中圖分類號﹞D926 ﹝文獻標識碼﹞A ﹝文章編號﹞1008-9314（2016）03-0118-05

　　﹝收稿日期﹞2016-04-01

　　﹝基金項目﹞國家行政學院院級課題“習近平法治思想研究”（15ZBYB001）

　　﹝作者簡介﹞韓春暉，國家行政學院法學教研部教授。

　　黨的十八屆四中全會通過的《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》 明確指出：“改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離。”司法行政事務管理權與審判權（簡稱“兩權分離”）是否應該分離以及如何分離，是我國當前司法改革中的重大難題。

　　其實，在社會轉型與司法現代化的互動進程中，域外法治國家和地區逐步探索推進司法審判權獨立性與專業性的時代變革，大都建構起了“兩權分離”的司法體制及運行機制。他們的經驗與做法，既植根於各國的傳統和國情，又遵循了一般的司法規律，集中地反映了特定國家特定時期的法治需求和最大共識。探究其中的共性特征和基本規律，可以為我國當下的司法改革提供些許共識和啟示。

　　一、域外“兩權分離”的基本模式

　　（一）典型的外部分離模式

　　典型的外部分離模式，是指一國的檢察機關一般附設於各級法院體系內，但其屬性為司法行政機關，其業務管理和人財物的管理都接受政府的司法部門（一般為司法部）的指導和管理的“兩權分離”的司法體制模式。這一模式的典型國家為法國和德國。

　　在法國，中央政府設有司法部統一管理司法行政事務，但地方政府不設司法行政機構，而是由司法部長授權上訴法院院長和總檢察長共同管理上訴法院及其司法管轄區內各基層法院的司法行政事務，有關司法行政管理工作情況向司法部報告。﹝1﹞司法部不僅負責法院的司法行政事務，還領導檢察院工作以及獄政管理、參與立法、國際司法協助等，因此職能非常廣泛。但是，檢察院的業務是完全獨立的，檢察官被稱為“站著的法官”。

　　在德國，司法行政事務由聯邦和州司法部兩級管理，但州以下的司法行政事務具有類似法國的特點，檢察機關也附設於法院內，接受司法機關的領導。在聯邦，法院司法行政事務一般由聯邦司法部負責﹔聯邦司法部管理司法行政工作，主要負責編制聯邦法院、聯邦行政法院、聯邦財政法院經費預算，確定年度預算總額。司法部長負責領導法官的選舉工作、任免聯邦檢察長。﹝2﹞

　　該模式具有如下四個基本特征：一是檢察權和司法執行權與司法審判權都實現了外部分離。也就是說，司法權運行機制中的“頭（檢察權）”與“尾（司法執行權）”都已經從法院剝離出去，法院僅保留司法權運行中最為核心的居於中立第三方地位進行裁判的權力，即審判權。比如在德國，法院執行員不是法院的下屬機構，其單位性質為獨立司法服務機構，其個人身份是由州司法部管轄的公務員，獨立行使職務。﹝3﹞二是對法官的人事管理權和財物管理權都由外部的行政部門負責。在法國，人事和財政都歸屬於司法部，法院院長只是管理司法機關內部運轉的行政事務。在德國，聯邦司法部管理聯邦法院的司法行政經費，州司法部管理州法院的司法行政經費。而且，司法部長負責領導法官的選舉工作。三是法院內部管理隻負責法院系統內部的日常運行。在法國，法院內部管理主體為法院院長及全體會議。在德國，法院內部管理機構為主席團，主席團由院長或負有管理職責的法官以及一定數量的法官組成。四是法院內部的司法行政人員按照公務員進行人事管理。

　　這種模式深受孟德斯鳩嚴格的“三權分立”理論的影響，立足於不同權力之間的不同屬性和運行規律，強調權力各歸其位，避免權力過度集中導致濫用。在法國，這一理論思維的固化是源於對法國大革命時期專權體制的不斷反思﹔在德國，這一理論思維的凸顯則是基於對兩次世界大戰前高度集權結構的深刻反省。

　　（二）非典型的外部分離模式

　　非典型的外部分離模式，是指一國的檢察機關歸屬於行政體系內，但法院內部的司法行政權歸屬於一個由法律人組成的專門性的管理機構的“兩權分離”的司法體制模式。這一模式的典型地區為我國的台灣地區。

　　在台灣，司法院是由法律人組成的專門性管理機構，享有最高法院、行政法院及公務員懲戒委員會的司法行政事務管理權，通過司法院院長以“大法官會議”對法院系統進行管理。其內部司法行政事務管理機構主要有三類：一是大法官會議，由17個司法院大法官組成﹔二是人事審議委員會，對法院系統的人事權進行審議和決定﹔三是具體行政機構，包括秘書處、參事室、公共關系室等。

　　該模式具有如下四個基本特征：一是檢察權和執行權都實現了外部分離。在台灣地區，司法執行權也主要由司法部門承擔。二是對法官的人事權和財政預算權具有很強的獨立性，由司法院主導。三是司法院兼具專業性和民主性。在台灣，司法院大法官一般從資深的法官、法律學者和研究人員中產生，享有崇高的社會地位，大法官會議一般採取多數決的工作機制，既體現專業性，又體現民主性。四是法官在司法隊伍中佔比極低，司法行政人員按照一般公務員管理。

　　這種模式深受孫中山“五權憲政”思想的影響，比較關注司法部門相對其他部門的獨立性、專業性和自治性。在“五權並立”的憲法框架下，司法院理所當然地屬於司法系統，獨立於立法、行政、考試和監察之外﹔但相對於真正從事審判業務的法院而言，司法院其實是一個負責對司法審判和司法行政進行指導、管理和協調的綜合性行政機構，本質上是行使司法行政權，相對於法院體系也是具有很強獨立性。隻不過，這個機構管理的司法事務具有很強專業性，因此交由法律共同體實施自治性管理。

　　（三）典型的內部管理模式

　　典型的內部管理模式，是指一國的行政機關對於司法機關的審判行政、人事任命以及其他行政事務管理無權過問，而是由法院內設的司法行政管理部門來承擔，並且其內部司法審判權與司法行政事務管理權按照不同的權力屬性和規律實行相對獨立、相互區別但又相互配合的權力運行機制、人事管理機制和協調合作機制的內部“兩權分離”的司法體制模式。這一模式的典型國家為美國聯邦法院系統和日本法院系統。我國的香港和澳門地區也是採取這一模式。

　　在美國，聯邦法院系統內部管理由首席法官負責，內部管理機構主要有三：聯邦司法委員會、聯邦法院行政管理局和聯邦司法中心。其中，聯邦司法委員會由最高法院首席大法官主管，成員包括巡回上訴法院首席法官、地區法官和國際貿易法庭的首席法官共17人，不包括行政部門和立法機構成員。主要職責是聯邦司法部門政策的制定，負責法官們的道德標准和司法預算等重要事務。﹝4﹞聯邦法院行政管理局負責聯邦法院的日常運行等所有行政事務，包括制定並向國會提交聯邦法院預算，審核並分配法院的經費等。局長由首席大法官選任，並對大法官負責。﹝5﹞聯邦司法中心負責法官和法院人員的培訓、司法過程和法院管理方面的研究工作，推廣和衡量法院使用新技術，提供咨詢和教育支持。

　　在日本，法院的司法行政事務由最高法院設立的“最高法院事務總局”管理。最高法院具有人事權和預算決定權，有權決定下級法院的人員配置、預算分配等，大的司法行政事務由全體15位法官組成的裁判官會議決定。﹝6﹞

　　該模式有如下五個基本特征：一是檢察權實現了外部分離。在美國，司法部長兼任聯邦總檢察長（attorney general），並且是聯邦政府的法律事務首腦，由總統提名參議院同意任命。二是法院內部管理具有獨立性，不受外部干預。三是訴訟程序、法院內部紀律等事項的規則制定，屬於司法行政事務權。四是法院內部管理體制形成體系，都體現了民主性、專業性和科學性。在美國，法官職業化是一種最為根本的價值取向，並基於此構建了比較獨立的主審法官體制﹔而法院內部的聯邦司法委員會、聯邦法院行政管理局和聯邦司法中心三大司法行政管理部門也形成了決策、執行和咨詢三位一體的體制，兼顧民主性、專業性和科學性。五是法院對於司法行政事務的管理具有主導地位。在美國，聯邦法院系統的三大司法行政管理部門的負責人，要麼由首席大法官兼任，要麼由首席大法官選任。而且，其組成人員中法官佔據主導地位，對於法院系統的行政事務管理權發揮主要作用。

　　這種模式深受美國杜威的“實用主義”理論影響，更加關注司法公正與效率的平衡。當然，日本之所以採取這一模式，是因為二戰后美國對日本司法體制進行改造的結果。我國香港地區和澳門地區採取這一模式，則很大程度是由於地區區域的狹小，各個法院差異性微小，便於統一高效的內部管理模式。

　　（四）內外雙軌制模式

　　內外雙軌制模式，是指一國法院系統中司法審判最核心部分事務完全由法官掌握和管理，而將司法行政的最核心部分事務完全由行政部門掌握和管理，一個法院中法官與司法行政人員實行不同部門主管內外雙軌並行的“兩權分離”的司法體制模式。這一模式的典型國家為英國。

　　在英國，對法官的管理由大法官負責，具體機構為大法官辦公廳和事務部。其中，大法官辦公廳負責法官的人事，包括協助大法官任命法官、法官培訓和法官紀律處分等﹔大法官事務部負責法院系統的內政、財務和服務，主要包括負責管理全國法院系統、制定並監督執行司法方面的政策和行業標准、向議會提出修改法律意見等。對司法行政人員的管理由司法部負責，具體機構為司法部法院管理署。

　　該模式有如下四個基本特征：一是檢察權和司法執行權已經基本分離，而且開始探索執行權社會化的道路。在英國，現有60名執行高等法院判決的執行官，法院判決時發給執行員，而不是被執行人。由於工作量大，有的執行官直接雇人成立了執行公司。目前英國現有150家私人執行公司，1600人成了“持証執行員”，他們構成龐大的“編外執行員”。二是對法官的管理權完全歸屬於法院內部，人事權歸屬於大法官辦公廳，日常事務歸屬於大法官事務部，可以說是比較徹底的“法官獨立”與“法官自治”。三是對司法行政人員的人事管理權歸屬於外部的司法部，但對他們的日常管理歸屬於法院內部。四是在法院的日常管理中，法官與司法行政人員產生分歧隻能通過協商解決，除了大法官之外沒有其他的解決機制。

　　這種模式是英國“普通法”傳統的必然結果，遵循了“法律自發生長”的理念。在英國，盡管司法獨立和司法職業化的目標明確，但其司法體制變革卻並非強力的外在推動前進，而是內生的、漸進的制度生長。目前，英國擁有獨立的機構和人員或多或少的完全地致力於從事審判工作，但並沒有絕對化的標准。﹝7﹞

　　二、域外“兩權分離”的共性特征

　　（一）檢察權與審判權相分離是“兩權分離”的前提步驟

　　在域外，不論是採取哪種“兩權分離”模式，其前提都是檢察權與審判權已經分離，其基本法理在於檢察權是司法審判權的啟動權，被視為一種司法預備行為，將其與審判權相分離，是一種階段性分權。在美國，司法部是國家最高檢察機關和最高執法機關，司法部長兼任聯邦總檢察長（attorney general）。在法國，檢察機關接受司法部的領導，但其業務基本獨立。在德國，檢察機關也隸屬於行政系統，司法部長任免聯邦檢察長。在我國台灣地區，檢察機關的組織體系是依次設最高法院檢察署、高等法院檢察處、地方法院檢察處，盡管名稱上與各級法院相呼應，但都隸屬於“行政院”所屬的“法務部”。

　　（二）司法審判權與執行權相分離是“兩權分離”的基本內容

　　在域外，不僅檢察權一般被視為司法預備行為，而且司法執行權被視為司法后續行為，一般也都分離給法院以外的主體來履行。當然，對於藐視法庭罪的調查、處理和執行一般由法院來履行，因為這直接涉及法院裁判的權威。在英國，隻有郡法院才享有一些裁判的執行權，高等法院裁判的執行往往由高等法院的執行官（盡管名稱為高等法院，但他們其實並非屬於法院系統）執行，還有執行公司的“編外執行員”，可見其執行權與法院相分離，甚至走向執行權的社會化是一種基本趨勢。在美國，聯邦法院系統也實行審判與行政事務和執行事務相分離的原則，設立了若干負有司法行政服務職責的機構服務司法審判。在德國，法院執行員也不是法院的下屬機構，而是獨立的司法服務機構，他們是州司法部管轄的公務員，獨立行使職責。在我國台灣地區，法務部也享有一部分裁判執行權。

　　（三）“法官獨立審判”是“兩權分離”的根本追求

　　在域外，“兩權分離”的根本追求是“法官獨立”或“法官自治”，而非“司法獨立”或者“法院獨立”。不論採取哪種“兩權分離”模式，沒有一個法院能夠完全不受行政機關或者立法機關對於法院預算的控制，“法院獨立”沒有任何現實意義。從域外經驗來看，“兩權分離”的重點在於保障法官獨立行使審判權，以確保在每個個案中都能體現公平正義。它們確保“法官獨立”的制度途徑為人員分類管理制度和法官身份保障制度。依據分類管理制度，兩類人員的工作方式、薪酬標准、評價體系和發展機會存在較大的差異，而且司法行政人員一般很難在法院體系內直接進入法官的發展體系。

　　（四）“保障充分”是“兩權分離”的基本要義

　　在域外，“法官獨立”是“兩權分離”的根本追求，“保障充分”則是“兩權分離”的基本要義。在英國，正式法官約1200人，而司法行政人員多達16350人左右，與法官比例構成了13.6︰1。在美國，聯邦系統有1200名左右終身任職的法官，而聯邦司法行政人員多達30000人左右，與法官比近25︰1。在法國，有職業法官約6625人，而司法行政人員數多達21300人，司法行政人員與法官比例近4︰1，此外還有大量的司法保障人員屬於司法部的工作人員。在德國，總共有21000名左右專職法官，司法行政人員也為21000人左右，司法行政人員與法官比例也超過1︰1，此外還有大量的司法保障人員屬於司法部工作人員。域外經驗表明，不論何種模式，司法行政人員的數量都必須大大超過法官的數量，這是保障充分的基本條件。

　　（五）“法官主導”是“兩權分離”的內在機制

　　在域外，“兩權分離”旨在防止司法行政人員對於法官的干預和控制，但並不意味著法官不能參與對司法行政人員事務的管理。事實上，不論何種“兩權分離”模式，法官都對於司法行政事務的管理有一種主導性的作用，隻不過方式不同、程度差異而已。在英國，行政事務由大法官負責管理，在大法官之下設立大法官辦公廳和事務部，司法行政事務管理上實現了比較徹底的“法官獨立”與“法官自治”。在美國，聯邦司法委員會對於司法行政事務具有主導作用，其構成也是清一色的法官。在法國，司法部內設的各個局基本上都是由具有專業性的法官來主導。每個局長通常是由一位從法院系統借調過來的法官擔任﹔隻有極少數情形下才由高級公務員擔任。﹝8﹞在德國，法院內部自我管理機構是主席團。每一個法院都設有一個主席團。主席團由院長或負有管理職責的法官以及一定數量的法官組成。﹝9﹞可見，法官對於法院的內部管理具有主導權。

　　三、域外“兩權分離”的啟示

　　（一）司法行政事務的保障功能：司法行政人員數與審判效率成正比

　　域外經驗表明，法官的辦案數往往與司法行政人員數成正比。也就是說，法官的辦案量並不完全取決於法官的總數，而是很大程度取決於每個法官有多少個司法行政人員為他提供服務和保障。在英國，最高上訴法院上議院每年審理大約70宗上訴案。在高等法院，大約20萬件重大民事訴訟案始於大法官庭和王座庭，但其中很少一部分達到審判階段，家事庭每年審理9000件左右家事案件。在郡法院層面，每年大約200萬宗案件從那裡開始，大概2300件受到審判，9萬件由小額的非訴程序解決，真正處理比例隻有1/20。司法行政人員與法官比例構成了13.6︰1，法官年均辦案數約為170件。在法國，司法行政人員與法官比例近4︰1，而且還有大量的司法部的公務員提供保障，法官年均辦案數約200件。在美國，聯邦司法行政人員與法官比近25︰1，聯邦法院人均案件高達900件左右。

　　（二）司法行政事務的決策機制：法官主導的多元格局

　　域外經驗表明，“兩權分離”並不是將法官與司法行政人員絕對徹底“不接觸式”地分離，而是兩類人員發展機制的區別對待和相互配合。在這兩類發展機制中，審判人員的發展機制完全由法官自治，基本排斥司法行政人員的干預﹔司法行政人員的發展機制中，卻必須有審判人員的參與、評判和決定，這是確保司法行政人員真正對審判人員提供及時充分保障的基本條件。由此可見，西方法治國家對於法院系統內部司法行政事務的決策主體實際上是由法官主導的多元主體，但執行主體則為司法行政人員的單一主體。

　　（三）司法行政事務的管理機制：決策、執行與咨詢相分離

　　域外經驗表明，法院內部司法行政事務的管理也開始形成決策、執行與咨詢相分離，卻又相互合作的機制，其中美國的模式最為典型。美國法院內部管理的聯邦司法委員會是對於司法行政事務進行管理的決策機構，聯邦法院行政管理局是對於司法行政事務進行管理的執行機構，聯邦司法中心則是對於司法行政事務進行管理，提供配套和咨詢的機構，三者之間相互配合形成了一種合作管理機制。而且，由於司法內部管理的專業性，法院內部的行政管理也開始借鑒一些外部專業管理經驗，並且更加開放性地吸收一些外部人士參與內部管理規則的制度，呈現出民主化、專業化和社會化的特征。

　　（四）司法事務與行政事務的協調機制：司法人員享有啟動權和評判權

　　域外經驗表明，任何模式都可能發生司法行政人員與法官發生分歧和沖突，導致保障不及時不充分的問題，兩者之間如何協調是所有模式都無法回避的課題。但是，他們比較共同的經驗是，對於此類爭議和沖突的協調機制，審判人員享有啟動權和評判權。

　　（五）兩權分離的同步配套改革：司法審判權的民主化

　　域外經驗表明，“兩權分離”的改革應當與司法審判權的民主化相伴而行，這是減輕法官負擔，也是減輕司法行政人員保障負擔的重要途徑。目前，越來越多的國家通過非職業法官制度來推行司法審判的民主化。在英國，隻有1200名左右的正式法官，更多的是非職業法官和兼職法官，具有10年工作經驗的法律顧問有資格成為巡回法院的兼職法官。在法國，職業法官約為6625人，非職業法官約為3360人，他們分布於商業法庭、勞工法院、農業用地混合糾紛等法院。﹝10﹞在德國，某些類型法院如勞工法院、社會保險法院也存在非職業法官（lay judge），也是民眾直接參與司法審判的體現。﹝11﹞在日本，依據2004年5月制定的《關於裁判員參加刑事審判的法律》，市民可以出任“裁判員”與法官一起審理刑事案件，也展現出司法審判民主化趨勢。

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