傅宏宇：美國預算立法中的跨年度平衡及自動減支機制

　　﹝關鍵詞﹞美國預算立法﹔跨年度預算平衡﹔減支措施

　　﹝中圖分類號﹞D9712.022 ﹝文獻標識碼﹞A ﹝文章編號﹞1008-9314（2016）03-0123-05

　　﹝收稿日期﹞2016-04-16

　　﹝作者簡介﹞傅宏宇（1984-），四川成都人，北京外國語大學法學院講師，中外財經法律研究中心副主任，主要研究方向為國際經濟法、知識產權法。

　　根據十八屆三中全會關於深化財稅體制改革的要求，審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展，並建立跨年度預算平衡機制。如何在下一步的預算改革和制度建設中落實以上要求，構建適應新常態的財稅制度，在保証預算法定性和剛性約束的同時兼顧預算執行的可實現性和可操作性，需要從制度設計和操作實踐角度進一步進行研究。比較之下，美國預算法律對預算立法程序以及美國國會和政府間的分工合作進行了較為細致的規定，一方面通過精細的預算立法和全面的制度安排體現了預算的技術性和嚴謹性，避免了預算制定和執行中的隨意性和不確定性，另一方面在制度設計和實施中也展現了充分的靈活性，以適應特定政治和經濟情況下對預算程序及內容進行調整的需要。同時，美國近期預算法修改則規定了在預算執行中的自動減支機制，以實現跨年度預算平衡。本文對美國預算立法中的跨年度平衡及自動減支機制進行探討，供我國在預算立法和執行改革中參考。

　　一、美國預算立法程序概述

　　（一）美國政府制定總統預算案

　　美國總統預算案每年由美國政府制定並提交美國國會審議。總統預算案由多卷構成，具體規定了美國總統的財政政策目標以及政府資源分配的重點安排。總統預算案的焦點在於為當期預算年度制定預算安排。總統預算案還覆蓋了預算年度之后的9個財政年度，以反映當期預算項目的長期影響。總統預算案同時包括本財政年度的資金狀況，以便於將總統預算案與最近通過的預算相關法案規定的預算安排進行對比。此外，總統預算案還包括了最近結束的財政年度有關數據，便於將預算概算與實際決算數據進行對比。

　　（二）美國國會預算審議及立法程序

　　1.審議總統預算案，制定國會預算決議

　　在收到總統預算案后，美國國會將對總統預算案進行審議。國會重點審查總統預算案的支出規模，以及預算案所反映的美國當期和中長期政策。在程序上，國會首先通過預算決議，確定聯邦政府的總支出和總收入、財政赤字（或盈余）總量及債務上限。國會預算決議是當期美國聯邦預算的總體框架。此后，國會各委員會在預算決議的框架內起草撥款法案議案及其他有關開支和收入的授權性法律。國會通過年度撥款法案對有具體用途的財政支出進行授權，通過撥款法案確定的開支被稱為自主性支出。美國國會每年也會通過訂立、修改撥款法案以外的授權性法律對財政支出進行調整，通過撥款法案以外的授權性法律確定的支出被稱為強制性支出。而后，在每年4月15日之前需通過一項統一的國會預算決議。國會撥款委員會將按照預算決議制定年度撥款法案，通過撥款法案對自主性支出進行安排﹔國會其他相關委員會則將根據預算決議修改相應的授權性立法，執行預算決議對強制性支出的安排。

　　國會預算決議並非法律，但后續的預算立法（如撥款法案以及對涉及強制性支出的法律的修正案）需要得到總統的批准才可以生效，因此在制定預算決議時，國會依然需要考慮總統的意見。某些財政年度裡，總統和國會正式就減少赤字或平衡預算的方案達成一致，其共識將在當年通過的預算決議以及后續立法中得以體現。

　　2. 根據預算決議制定撥款法案，對自主性支出做出規定

　　作為美國國會和政府平衡財政收支、控制財政赤字的核心法律，《1985年平衡預算與赤字控制法案》將美國政府的財政支出分為兩個基本類別——自主性支出和強制性支出。自主性支出約佔聯邦政府支出預算的1/3，為政府的日常運作提供經費，用於支付政府雇員薪酬及提供政府機構的其他運行開支。自主性支出受年度撥款法案調整，具體項目的預算額度由撥款法案做出規定。自主性支出之外的政府支出稱為強制性支出，約佔聯邦政府支出預算的2/3。

　　撥款法案一般不直接規定具體項目的支出數額，而是確定預算授權的自主性支出總額。自主性支出項目的具體支出額度通常由撥款法案實施法律確定。撥款法案實施法律授權某一機構實施具體的自主性支出項目，並同時向該項目提供財政支持。撥款法案實施法律不是國會對一個自主性支出項目進行撥款的必要條件：即使沒有實施法律的授權，或授權已經失效，國會也有權直接通過撥款法案對特定項目進行撥款。

　　由於《2011年預算控制法案》設定了自主性支出的法定上限（見下文），預算決議中分配給撥款委員會的，用於自主性支出的金額須與法定限額一致。撥款委員會將對預算授權的自主性支出目標在其小組委員會間進行分配。對於違反自主性支出分項限額或總限額的撥款法案，國會將不予審議。

　　3. 根據預算決議制定和修改授權性法律，對強制性支出做出規定

　　美國財政支出中的強制性支出不受年度撥款法案調整，但受授權性法律調整。醫療保險和醫療救助費用、失業保險救濟金、農產品價格扶持金均為強制性支出。授權性法律對聯邦政府強制性支出的規定無須撥款法案授權。

　　國會預算決議一般包含協調指令，用於調整稅收及強制性支出項目，確保財政收入及強制性支出符合預算決議設定的目標。協調指令授權相關委員會通過協調程序對影響財政收入或強制性支出的法律進行修改，這些法律修正案將匯總成為協調法案。協調指令具體規定了各相關委員會須通過立法達到的收入或支出變動的預期數額，但對哪部法律須進行修改或具體如何修改不做具體規定。此外，協調指令可以規定公共債務法定限額的總變動金額，從而對債務上限做出調整。

　　根據協調指令的規定和任務分工，相關的國會委員會將起草協調法案議案。協調法案議案可以修改美國稅法典，調整政府福利項目的計算方式或申請人的資格條件，或授權政府機構通過收取費用的方式抵償支出。協調法案需考慮特定項目支出的中長期財政規劃，比如每五年制定一次的美國農業法案所規定的對涉農項目的聯邦經費支持將被納入協調法案議案進行審議。

　　年度撥款法案以及綜合了各項授權性法律的協調法案被用於落實美國總統和國會在全面協商預算計劃后達成的廣泛一致的共識。國會並不會通過一項統一的年度預算法案，而是通過撥款法案對自主性支出進行規定，通過協調法案對財政收入及強制性支出進行規定。國會通過撥款法案和協調法案的立法工作實現了預算決議的要求，也將總統預算案的相關需求通過不同的立法進行了具體化、制度化的體現。

　　二、美國預算跨年度平衡和自動減支機制

　　《2010年法定量入為出法案》和《2011年預算控制法案》對包括《1985年平衡預算與緊急赤字控制法案》在內的預算程序性法律進行了重大修改。《2010年法定量入為出法案》頒布於2010年2月12日，該法案對財政收入和強制性支出進行了規定，並確立了赤字中性（Deficit Neutrality）原則（即財政平衡原則）。《2011年預算控制法案》頒布於2011年8月2日，該法案對自主性支出進行了規定，重新設立了每年通過國會撥款程序的自主性支出的法定上限。《2011年預算控制法案》還進一步設立了削減財政赤字的目標：該法案設立了削減赤字聯合委員會（減赤委），要求該委員會制定議案，以使美國聯邦政府在未來10年至少削減1.2萬億美元的財政赤字。

　　美國預算法律要求政府機構的支出或發生的債務不得超過國會通過撥款法案或授權性法律確定的數額，並且隻能將資金用於法律規定的用途。除非法律規定了特別授權，《1870年反超支法》禁止政府機構在獲得國會撥款前進行支出或發生債務。此外，該法案要求美國總統將可使用的預算經費分配給盡量多的行政機構。美國總統將上述權力授予了美國政府管理與預算辦公室（OMB）﹔政府機構可以請求OMB調整項目間支出預算，對當年資金進行重新分配，以滿足特定的需要。

　　在預算執行中，因出現未能預見的情況（如自然災害等），政府所需資金有時將多於當期國會的撥款。此時，國會可以通過頒布補充撥款法案的方式追加支出。另一方面，總統可以提議廢除或撤銷特定款項，減少上年度通過的財政撥款。若總統提議撤銷預算資金，這筆資金將按照OMB批准的分配形式作為推遲使用或扣留待取消的資金。在未獲得OMB批准之前，政府機構不得扣留預算資金。

　　（一）《2011年預算控制法案》規定的自主性支出上限控制機制

　　《1985年平衡預算與緊急赤字控制法案》經《2011年預算控制法案》修改后，對2012年至2021年的自主性支出預算設定了上限。《2011年預算控制法案》確立了自主性支出的總體框架，提出了削減1.2萬億美元財政赤字的立法目標，並對10年內的支出上限進行了分解：法案生效后前兩年設立分類別上限，此后則設立年度上限。

　　在程序上，法案要求OMB在向國會提交的報告中提供撥款法案的執行成本預算，報告須在撥款法案通過並批准生效后7天內提交國會。根據OMB的最終減支報告，如果撥款法案中規定的自主性支出預算超過了該年度該類別的法定上限，則總統必須簽發減支指令，按照超支額度扣減該類別中非豁免賬戶預算經費。

　　（二）《2010年法定量入為出法案》規定的強制性支出量入為出機制

　　《2010年法定量入為出法案》規定任何改變政府財政收入或強制性支出的新立法必須在量入為出的基礎上通過。量入為出機制要求一項立法的累積效應不得增加預期的預算內赤字。與自主性支出的預算執行機制不同，量入為出機制不是對未來10年設定的年度性要求，而是永久性要求。量入為出機制最重要的平衡措施是要求一項立法所減少的財政收入必須通過減少強制性支出或增加財政收入進行完全的抵銷，而一項立法所增加的強制性支出必須通過減少其他強制性支出或增加財政收入進行完全的抵銷。上述量入為出的平衡措施可以保証立法的累積效應不會增加預期的預算赤字，達成財政的中長期平衡。上述機制中同樣包含了自動減支程序。與《2011年預算控制法案》規定的自主性支出分類別的自動減支機制不同，根據《2010年法定量入為出法案》，如果強制性支出沒有滿足量入為出標准，則須進行全面的自動扣減。

　　《2010年法定量入為出法案》建立了特殊的量入為出記分卡（PAYGO scorecards）規則，對進行自動扣減的強制性支出項目進行記錄和統計。政府財政收入和強制性支出項目的預算情況由OMB記錄在兩個量入為出記分卡上，分別統計5年期和10年期的收支均值。國會兩院的預算委員會主席所做的國會記錄（Congress Record）中常常陳述量入為出記分卡規則的預算效果，作為相關立法的重要參考。國會記錄中的相關陳述反映了兩院預算委員會對財政收入和強制性支出預算的預期，並體現於國會預算辦公室編制的開支評估報告之中。若國會因特殊原因未能完成上述預算效果評估，則由OMB確定量入為出規則對相關立法的預算影響，為國會各委員會提供參考。

　　與公布自主性支出狀況的最終減支報告類似，每一年度國會會期結束以后，OMB將公布該年度量入為出報告，確定強制性支出是否違反了量入為出要求。如果任一量入為出記分卡上該財年項下的總支出超過了總收入，則總統須簽發減支指令，對該記分卡內非豁免的強制性支出項目進行全面扣減，扣減數額須抵消強制性支出的超支數額，以滿足法定的量入為出要求。

　　通過量入為出規則，美國國會和政府可以實時跟蹤單項預算法律的微觀運行情況，明確強制性支出項目的總支出規模及中長期預期，進而及時、宏觀、全面地掌握預算支出的整體執行情況。作為量入為出規則的保障措施，自動減支機制很大程度上限制了國會預算立法和政府預算執行中的隨意性，有效地保証了美國財政的整體平衡。

　　《2010年法定量入為出法案》對頒布前的支出不具有溯及力。此外，如果國會指定某一項規定強制性支出或財政收入的法律條款為緊急需求條款，則該條款對預算的影響無須滿足量入為出規則。規則也不適用於自然出現的強制性支出增加或財政收入減少的情況。例如，社會福利項目（如失業保險）的強制性支出會隨著符合申請條件的受益人人數增加而增加﹔而根據現行法律的規定，很多社會救濟金會根據當期通脹指數進行調整，因此相關的強制性支出會伴隨通貨膨脹自動增加。這種強制性支出或財政收入的自然變動不需要通過量入為出機制進行平衡。此外，國會在預算程序中還可以將一些影響財政收入或強制性支出的立法排除於量入為出平衡機制之外。

　　以上規定實質上豁免了量入為出規則對上述立法的影響。通過規定自主性支出自動減支機制中的特定項目豁免機制，以及強制性支出量入為出機制中的預算影響歸零機制，美國預算立法在自動減支的剛性要求之外保留了預算執行的彈性，以滿足當期特定的政策需求。

　　本文對美國預算執行中的自動減支機制涉及的法律及措施進行了圖解，見圖1。

　　圖1 美國預算立法中的自動減支機制（略）

　　（三）《2011年預算控制法案》規定的其他減赤措施

　　除了規定自主性支出上限外，《2011年預算控制法案》還對2013年至2021年的減赤任務進行了規定。OMB需要計算2013至2021各財年的減赤目標。在沒有其他立法進行修正的情況下，減赤措施主要包括以下內容：

　　1.對安全類和非安全類支出進行重新定義，對2013年至2021年間每個類別的自主性支出法定上限進行修正，並保証每年的自主性支出總上限不變。

　　2. 因巨額國債負擔，1.2萬億美元的減赤目標將削減18%，平均分配至9年完成。

　　3. 每年每個類別的減支總額將按比例分配至自主性支出項目和強制性支出項目中，分配比例以自主性預算授權上限和最近的非豁免強制性支出概算基准作為依據。兩類支出的減支通過對應的非豁免支出項目的扣減程序完成。

　　本文對美國預算執行中的減赤措施涉及的法律及基本程序進行了圖解，見圖2。

　　圖2 美國預算立法中的減赤措施（略）

　　綜上，美國近期預算相關法律確立了財政平衡原則。《2011年預算控制法案》對自主性支出進行上限控制，政府的自主性支出不得超過法定的類別上限或年度上限，否則將依法啟動針對自主性支出的自動減支機制，由總統簽發減支指令，對同類別下的非豁免自主性支出項目進行扣減。而《2010年法定量入為出法案》則要求美國政府的強制性支出和財政收入需滿足量入為出規則，如果違反了該規則，需通過平衡措施整體性地對強制性支出項目進行全面扣減。以上的自動減支機制確保美國政府和國會的預算支出不會增加現有的財政赤字。由於巨大的赤字壓力，美國還需通過進一步的減赤措施來削減財政赤字，減少財政負擔。對此，《2011年預算控制法案》規定了相應的減赤措施。美國政府和國會需同時滿足財政平衡原則下的支出控制目標，同時按照OMB確定的年度減赤要求進一步控制支出，以滿足大幅削減赤字的長期目標。

　　三、總 結

　　美國預算立法通過精細的法律規定和全面的制度安排體現了預算的技術性和嚴謹性，避免了預算制定和執行中的隨意性和不確定性。而另一方面，在看似精致的、剛性的預算法律規定之中，有意地留下了在解釋上和操作上有一定自由度的空間﹔在剛性制度之內局部的彈性保証了美國政府和國會有充分的自由裁量權對預算的制定和執行進行調整，以滿足特定情況下的財政需要。允許預算調整的事項往往在立法中通過清單的方式列明，這樣可以保証預算調整自由裁量權的使用是可預期的、非任意性的，同時也受到相關法律的約束。除在預算法律制度中預留自由裁量權空間之外，根據經濟發展目標和政府調控需要，美國進一步在預算立法中落實了5年期甚至10年期的政策規劃，通過准確的預測並不斷地跟蹤、分析預算立法中的政策規劃對當期預算的影響，以及時修法的形式對中長期政策的落實進行科學的調整，有效地保証了跨年度的預算平衡。

　　金融危機發生之后，美國聯邦財政受到了較大的影響。在總結了預算制定和執行中出現的新問題之后，美國確立了財政平衡原則，並提出了減赤的計劃。通過《2010年法定量入為出法案》和《2011年預算控制法案》這兩部重要的法案，美國大幅修改了預算法律，以達到財政平衡以及進一步減赤的目標。為進一步限制預算制定和執行中的隨意性導致的預算超支，美國在預算立法中規定了自動減支機制，包括對自主性支出設定上限、對強制性支出採取量入為出規則進行限制，如果預算超過了法定上限或沒有滿足量入為出規則，則總統必須簽發減支指令，對超支部分執行扣減。從效果上講，自動減支機制懲罰了美國政府過度開支的行為，這種機制雖然可以有效地限制開支，但也可能造成部分財政支持的項目出現經費嚴重不足的情況。由於美國財政赤字問題已經非常嚴重，採取自動減支機制是不得已的做法，作為懲罰措施的自動減支機制可以保証美國政府和國會嚴格遵守預算法律規定、控制支出總量，並進一步削減赤字。美國的以上做法對支出預算進行了調整和限制，通過全面地、整體地控制支出規模，以達到保持財政平衡、削減赤字規模的政策目標。

　　十八屆三中全會對深化財稅體制改革提出了重點要求，其中，審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展，同時還需建立跨年度預算平衡機制。為在今后的預算改革和制度建設中落實以上要求，我們可以參考美國預算立法的模式，在完善預算法律體系的同時，為剛性的預算程序預留出彈性的空間，並引入中長期財政規劃在當期預算中的實施機制，以滿足跨年度預算平衡的需要。在預算執行中如果出現過度支出的情況，可以借鑒美國的自動減支機制，對相關財政撥款進行整體性扣減，通過對預算超支進行適當的懲罰，為相關方嚴格依法制定並執行預算提供激勵和保障。