楊偉東：職業許可的變革

　　﹝關鍵詞﹞職業許可﹔變革﹔人的解放

　　﹝中圖分類號﹞D922.1 ﹝文獻標識碼﹞A ﹝文章編號﹞1008-9314（2016）03-0019-06

　　﹝收稿日期﹞ 2016-05-10

　　﹝作者簡介﹞ 楊偉東，國家行政學院法學教研部副主任、教授、博士生導師。

　　自十八大以來，涉及企業登記、投資、生產經營活動的審批改革如火如荼，引發了廣泛關注和研究。相反，近年來啟動的職業許可改革卻鮮有深入討論。本文旨在對職業許可及其變革做一分析，以期推動職業許可改革的深化。

　　一、職業許可的正當性和廣泛使用

　　（一）職業許可的正當性

　　職業是利用專門的知識和技能為社會創造財富（物質或精神），獲取合理報酬的工作。﹝1﹞職業承載著多種意義和價值，為了保証某一職業能提供良好服務，政府不可避免地要對職業進行一定的規制。不過，政府對職業的規制強度並不是整齊劃一的。依強度不同，職業規制可以分為三個層次：申報（registration）、認証（certification）和許可（licensing）。﹝2﹞﹝3﹞

　　申報是最低限度的規制，它不規定從業者從業需要達到的標准，如接受一定的教育，或者具備一定的經驗，通常僅要求從業者向相關機關提交姓名、聯系方式等信息。申報本身並不能保証從業者的服務質量，不過在申報者出現與服務質量有關的問題，如被判刑、消費者對從業者合法投訴達到一定數量等情形時，有權機關可以注銷申報，以此促使從業者提高服務質量。因此，申報屬“自由進入，強制退出”制度。同時，強制性信息公開，也是促成從業者提高服務質量的動力。﹝4﹞

　　認証指從業者通過相關考試並申報相關信息，它不是政府強制性要求，不排除從業者從事特定職業或工作，未通過認証從業不構成違法，但是認証的意義在於其構成質量指示機制，是否進行認証取決於用人單位。認証的優勢在於給予用人單位、從業者和消費者更大的選擇自由，消費者可以選擇價低、未經認証的服務，也可以選擇價高、經過認証的服務。﹝5﹞ ﹝6﹞

　　許可指從業者須事先經政府批准方能從事某一職業的制度，它是最嚴厲的職業管理方式，也是常用的職業規制方式。

　　通常認為，職業許可的正當性首先源於保護消費者的健康和安全，保証從業者提供高水平的產品或者服務。借助許可，要求從業者接受專門訓練、通過考試和完成其他要求，可以使公眾更好地免受欺詐、惡意和低劣服務。﹝7﹞這是因為職業許可的從業者所提供的“經驗性”或“信用性”商品，即“除非通過消費，購買者一般無法核實質量的優劣，有時甚至即使通過消費也無法核實”。﹝8﹞通過職業許可，可以消弭消費者、購買者與從業者的信息不對稱，幫助消費者提升對某一職業的信心，這在復雜的商品和服務領域尤其如此。在這些領域，要准確判別質量和可信性常常會出現困難，因而需要更多的信息。﹝9﹞

　　除可以構建良好的客戶與從業者關系外，職業許可還有助於保護公共利益。﹝10﹞從業者提供優質、安全的服務和產品，可以降低潛在的風險，減少或避免危險或危害的發生。否則，醫生在診治傳染病人中的失誤可能引發疫情，粗心的律師起草的遺囑或產權轉讓可能帶來巨大的損失。﹝11﹞

　　我國《行政許可法》第12條明確規定“提供公眾服務並且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項”，可以設定行政許可。這是我國統一立法對職業許可的肯定和認可，以及對其適用條件的明晰規定。職業許可正是通過提高從業水平或者從業者的技能、信譽，達到保護公共利益的目的的。從許可的類別來看，職業許可屬於認可的范疇。此類許可無數量限制，通常要求申請人通過一定的考試、考核，並進行培訓或實踐后才能獲得。

　　（二）職業許可的廣泛使用

　　從歷史發展來看，早期職業分工並不復雜，職業許可不多。然而，在近現代社會伴隨著經濟社會發展，社會日益復雜，勞動分工越來越精細與人人之間的了解和人們對某一技能和職業的充分了解日益困難形成的反差，使得職業許可存在的必要性不斷加大，職業許可數量明顯增加。

　　19世紀的大部分時間，美國幾乎沒有職業許可。不過伴隨著城市化和對日益增多的服務提供者技能缺乏了解，各州開始通過職業許可立法，設置職業許可。雖然一些職業許可一開始曾遭到反對，但並未能阻止職業許可的擴展。20世紀50年代，美國州政府要求從業者獲得職業許可的比重不超過5%，然而到1970年達到了近10%，到2008年達到29%。事實上，20世紀末，據估計一個州要求許可的職業達800個，﹝12﹞ ﹝13﹞加上申報和認証數量不少於1100項。﹝14﹞除此之外，在聯邦和市政層面的職業規制，同樣數量不少。﹝15﹞

　　職業許可之多，表現為相當多的職業本身似沒有太多專業性，但也被設置了許可。例如，在英國，下列職業、行業均設置了許可：銷售烈酒、武器或者二手車﹔在倫敦經營提供消費信貸、駕駛汽車、出租車租賃地、核設施運營、寵物店、騎馬場、動物園、屠宰場、彩票銷售店、博彩會所、性用品店、按摩店等﹔劇院和其他娛樂場所、護理所或者養老院﹔伐木﹔海域捕魚以及捕魚﹔用人體胚胎進行治療、儲存或者研究等。﹝16﹞20世紀80、90年代私人安保業在英國的快速發展，引發了英國公眾對從業人員素質的擔心。特別是在1996年，英國發生了一起一名俱樂部看門人在看門時襲擊人的事件，造成后者嚴重傷害，而此人曾有犯罪前科。為此，英國於2001年通過《私人安保業法》（Private Security Industry Act），規定所有在英國和威爾士通過合同方式從事安保工作者，均須獲得政府許可。英國專門成立安保業局（Security Industry Authority），負責此許可的審核和發放。這一職業許可適用范圍十分寬泛，不僅包括安保公司的雇員、經理、監事和董事，而且包括看門人、車輛看管人、貼身保鏢、鑰匙護持者。﹝17﹞未獲許可從業者屬違法，可予以最高為6個月監禁的處罰。在比利時，攝影師或某些零售行業從業人員要求許可﹔在美國，冰激凌購買商、文身師、佔卜師和算命師等職業也需要許可。

　　我國現行的職業許可制度是改革開放后逐步發展起來的，通常認為1986年頒布的《注冊會計師條例》所確立的注冊會計師，是我國第一個職業資格制度。1993年11月，《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出“要制訂各種職業的資格標准和錄用標准，實行學歷文憑和職業資格兩種証書制度”，奠定了我國職業許可制度的基礎。1994年，原勞動部、人事部頒發《職業資格証書規定》，對職業許可做出系統規定。根據此規定，“職業資格包括從業資格和執業資格。從業資格是指從事某一專業（工種）學識、技術和能力的起點標准。執業資格是指政府對某些責任較大，社會通用性強，關系公共利益的專業（工種）實行准入控制，是依法獨立開業或從事某一特定專業（工種）學識、技術和能力的必備標准。”它同時規定：“職業資格分別由國務院勞動、人事行政部門通過學歷認定、資格考試、專家評定、職業技能鑒定等方式進行評價，對合格者授予國家職業資格証書。”此后，我國職業許可迅速發展。據不完全統計，到2013年，全國各地區、各部門共設置的職業資格達1100多項。其中，國務院各部門設置的職業資格有560多項，地方設置的職業資格有570多項。

　　二、職業許可帶來的問題

　　職業許可具有正當性，但其不斷擴張不可避免地帶來人們的擔心和憂慮。在看到職業許可所具有的積極作用的同時，職業許可可能產生的副作用或弊端越來越受到關注。

　　（一）限制就業自由、社會自主

　　自20世紀70年代末以來，由於政府規制的泛濫、許可的高昂成本，在世界范圍掀起了一場以放鬆規制為主要內容的改革，其目的在於卸載政府對市場和社會不必要的干預，重塑政府、社會與市場的關系。﹝18﹞我國《行政許可法》對行政許可的設定加以嚴格限制，致力於從源頭上減少不必要的許可，正源於此。

　　職業許可作為行政許可的一種類別，自然會遭到如同其他行政許可一樣的懷疑和詰問：是否干預個人自由、市場自由和社會自主﹔如果需要規制，是否可以不通過許可而通過其他方式。事實上，職業許可意味著為進入某一職業設置了准入條件，因而“職業許可減少甚至剝奪了有技能者進入某一職業並改善自己的生活品質的機會”。﹝19﹞

　　養花是常見的工作或者職業，似乎並不存在特殊的要求。然而，美國路易斯安那州居然為養花人設置了許可，要求養花人必須通過相關考試並經培訓后才能從事這一職業。這一許可被批評為武斷的、任意的許可，限制了有志於養花者從事這一事業或者工作的權利。﹝20﹞﹝21﹞前述有關英國私人安保許可的總體成效似乎平淡無奇，從業人員數量沒有下降、工資未提高，服務質量改善極端難以評估。許可對提供高端服務的保安公司服務無絲毫影響，然而根本無法確定這一許可是否解決了佔最大比重的保安人員所存在的問題。﹝22﹞我國同樣存在一些奇特的職業許可，例如2015年已被國務院取消的職業許可中的網絡廣告經紀人、港口裝卸工、飼料粉碎工等許可事項。其中，一些職業許可在從業者眼中“居然還有這個証!”。﹝23﹞

　　上述許可及其他類似許可的存在，干預個人擇業自由，影響人才、人員的自由流動，束縛人的積極性和創造性，進而會阻滯經濟和社會發展。

　　（二）不能實現預期目的

　　通常認為，職業許可的存在價值，正在於其可以提高職業的公眾服務質量和水平，消除公眾對公共產品、公眾健康和安全的擔心。然而，現有一些實証研究表明一些職業許可在產品和服務質量的提高方面的作用微乎其微。﹝24﹞

　　美國的一項研究試圖分析電視維修職業許可與服務質量之間的關系，研究者分別選擇了對職業許可採用不同態度、實行不同制度的美國三個地區作為觀察和研究的對象，它們分別是：華盛頓特區：不實行職業許可﹔路易斯安那州的新奧爾良：向維修工人個人發放維修許可﹔加利福尼亞州的舊金山：向工廠而非個人發放維修許可。研究發現，新奧爾良的做法並不能保護消費者免受低劣配件的欺詐。在電視維修中，舊金山出現試圖使用低劣配件欺詐維修的比例為20%，新奧爾良和舊金山則均為50%。﹝25﹞﹝26﹞

　　為何職業許可的嚴格要求不能帶來質量的提高？其原因是多重的。一是降低了競爭。雖然獲得職業許可可能存在競爭，但許可事實上等於給從業者一張“護身服”，一旦獲得許可從業的積極性可能降低，從而會影響所提供的服務和產品的質量。二是職業許可的要求和訓練不適當。職業許可強調專業或技能，並輔之以相應的訓練，但這些許可要求和訓練可能並不符合此職業的要求，致使職業要求失效、失靈。例如，有分析者指出，我國建筑業職業資格証書注冊考試“缺乏實用性和有效性，考查方式過於單一片面。目前很多報考條件要求的工作年限並不能真實反映報考者的專業技術水平和項目管理能力。”﹝27﹞三是職業許可造成了安全假象。職業許可這一事前的嚴格職業准入要求，可能讓監管者和公眾誤以為這一職業能帶來更多的安全，至少比沒有許可安全。同時，由於后續監管沒有到位或者被輕視，實際上制造了安全假象。﹝28﹞

　　（三）可能削減社會福利

　　一些職業許可不僅無助於實現預期目的，而且可能削減社會福利，給消費者帶來負面影響。最直接體現是，增加了消費者的成本。職業許可提高了入職的門檻，增加了從業者的成本，自然提供這一職業服務的價格就會提高，這些成本最終會轉嫁給消費者，增加消費者的負擔。﹝29﹞同時，職業許可的存在造成服務或產品價格的提高，一些消費者或因無法支付或因價高會轉而尋找低價格的替代者甚至選擇非法的服務，如果政府管理不到位，反而會出現這一服務的“黑市”，導致市場或秩序的混亂。

　　此外，職業許可本身即使是必要的，但一旦此許可被用於設置不恰當的准入壁壘時，就會造成公益目標與規制措施之間的不匹配，出現某些利益集團擅長於限制供應的想法和行動，正式或者非正式地傳輸給許可機關慣用的伎倆：強調此類限制是服務於公共利益的需要，最終會出現尋租現象。﹝30﹞

　　三、我國職業許可變革的啟動

　　職業許可在經歷大發展后在近二三十年間遭到質疑，不少國家在反思職業許可帶來的積極作用和負面影響，並啟動了推進職業許可變革之路。我國行政審批制度改革始於20世紀80年代中期，但有組織、大規模的清理和取消則是在2000年之后。特別是自2001年國務院正式把行政審批改革作為全國性改革任務以來，行政審批制度改革取得了顯而易見的成效。然而，多年來，行政審批改革多涉及的是普通許可、核准和登記這三類行政許可，焦點在於如何為企業、組織和社會減負。職業許可雖在改革范圍，有關機關也曾做過部署，但一直以來不是行政審批改革的重點，似乎也未引起社會太多關注。事實上，直到十八大之后一年多的時間內，行政審批改革力度加大，但投資、經營、商事制度改革等依然是改革的焦點。

　　隨著行政審批改革的深化，職業許可所存在的問題越來越被認識到，並逐步成為改革重點。職業資格制度存在的突出問題主要表現在三方面：一是數量多且重復。發展缺乏統一規劃，存在重復和隨意設置﹔二是一大批職業資格認定無法適應當前經濟發展要求﹔三是管理不到位。一些地方把本屬於水平評價類的職業資格作為准入類，職業資格考試和培訓、鑒定和培訓未實現有效分離。﹝31﹞

　　2014年6月，國務院常務會議研究行政審批改革，提出要“進一步提高人力資源配置效率，在保持資質資格水平不降的前提下，減少部分職業資格許可和認定”。“逐步建立由行業協會、學會等社會組織開展水平評價的職業資格制度。”會議通過《國務院關於取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》，取消11項職業資格許可和認可事項，拉開了我國職業許可變革的大幕。

　　短短兩年時間內，國務院先后五次以決定形式取消職業資格許可和認可，數量達269項（見下表），涉及專業技術人員和技能人員，既有准放類也有水平評價類。

　　國務院五次取消職業資格許可和認可情況一覽表（略）

　　據統計，目前近兩年所取消的職業許可佔全部職業許可的44%，速度之快、力度之大前所未有。某種意義說，職業許可改革主導了近兩年行政審批制度改革。

　　四、深化職業許可改革

　　過去兩年職業許可改革雖成效顯著，但改革剛剛開始。職業許可是對人本身的許可，它在對人本身的能力、水平和行為加以評價和規范的同時，可能束縛人的積極性和創新性，限制人的自由發展。我國職業許可運行，恰恰說明了這一點。“証書的盲目普及形成了行業准入的門檻，行政權力又通過証書進行具體化，面對這種來自政府和企業的雙重規制，考証對大多數人來說就成了一個‘不得不’的選項，這時証書就成了社會發展的束縛。”﹝32﹞因此，職業許可的改革，事實上關系到“人的解放”。繼續推進改革，是我國職業許可制度發展的必由之路。

　　（一）繼續精簡職業許可項目

　　取消不必要的職業許可項目，是深化職業許可改革的重要任務。中共中央、國務院發布的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》明確提出要“取消不符合行政許可法規定的資質資格准入許可，研究建立國家職業資格目錄清單管理制度。”當前，精簡工作將逐步進入攻堅階段，重點將從取消無法律依據、顯而易見不應保留的職業許可轉向調整雖有依據、有一定存在理由但不宜保留的職業許可。

　　1.對職業許可進行評估

　　對正在實施特別是有法律依據的職業許可，除非明顯不適宜保留的，應當進行必要的成本收益分析。行政成本和社會成本高於帶來經濟效益和社會效益的職業許可，不應予以保留。

　　2.分類處理

　　評估后應當繼續實施的，予以保留。不應當實施的，分類處理：一是應完全交由市場和社會自主處理的，通過修改法律予以取消﹔二是可以通過認証進行的管理，改為認証﹔三是可以通過申報進行管理的，改為申報。

　　（二）建立目錄清單和定期評估制

　　對確需保留的職業許可，應當建立目錄清單制度。職業許可目錄清單制度，有多重功能。一方面，可以確立“目錄清單之外無許可”制度，把職業許可嚴格限定在目錄清單范圍之內，接受公眾的監督，防止其膨脹﹔另一方面，可以更好地服務於當事人。職業許可目錄清單把職業許可事項、申請條件和辦理機制等清清清楚地公之於眾，讓公眾和當事人看得明明白白，減少因行政與公眾信息不對稱、不對等帶來的麻煩。職業許可目錄清單應當明確每項職業許可的依據、許可機關、申請條件、運行環節和程序、辦理時限、方式等，並向社會公開。

　　對確需保留的職業許可，應當定期進行評估。評估的核心內容是該許可所發揮的作用和對經濟社會產生的積極、消極影響，評估主體宜為相對中立的機構和組織。此評估不僅用以確定某一職業許可是否應當繼續保留，而且用以發現該許可在實踐中存在的問題，以便進行改進。

　　（三）完善職業許可機制

　　1.科學設計考試

　　考試或考核是測試從業者能力和水平的重要環節，是發放職業許可的基礎。要充分發揮職業許可作用，必須科學設計考試制度。《行政許可法》第54條雖然對職業許可的考試做出規定，但主要是外在的形式要求。

　　一是考試形式。傳統的職業許可考試是用試卷方式，較易操作，但常常難以反映從業者的能力和水平，改革考試形式是必要的。注重考查應試者的能力應當是方向，英國的做法或許值得借鑒。“英國國家職業資格証書制度用工作現場考核代替了傳統的考場考試﹔用應考者的實際工作成果代替了傳統的試卷試題﹔用對應考者的全面評估，代替了抽樣檢測﹔用對應考者的持續培訓和考查，代替了突擊式的、限定時間和范圍的培訓和考試。”這種制度實現了考試過程與培訓過程的相對統一，不但適應了全面認証勞動者的能力使之適應勞動力市場的需要，而且符合了英國普遍存在的對証書體系合理化和簡化的要求。﹝33﹞在我國，短時期內完全取消試卷考試這一方式並不現實，但應當逐步增加現場考核的比重或比例。

　　二是考試實施者。傳統的職業許可考試往往由行政機關組織和實施，行政機關不僅完全主導，而且實際由行政機關安排和控制。未來可以考慮依然由行政主導，但具體事務交由社會提供方式。江蘇宿遷等地的相對集中考試制度試點，值得研究。

　　2.提高事后的培訓質量

　　一是提高培訓的針對性。培訓的項目、內容和標准，應當根據產業部門的實際需要來確定，結合職業崗位，提高培訓的實效性。

　　二是探索新的培訓方式。除行政機關必須實施的專業培訓外，一些通用性培訓可以探索交由社會組織進行。行政機關負責確定培訓大綱、培訓要求和標准以及評定方法，具體培訓交由相應的社會組織實施。

　　（四）建立科學的職業標准

　　職業標准是企業或生產經營單位為提供安全、有效產品或者服務向從業者提出的要求，是政府是否發放許可的基礎，也是從業者獲得許可的前提。職業許可雖表現為政府的行政決定，但不是政府單方的決定，而是匯集了社會和公眾、生產經營者、從業者等多方利益的機制，而連接各方的因素正是職業標准。借此標准，明確了勝任各種職業所需要的能力，反映了用人單位的用人要求。職業標准的核心是工作要求，是在對某一特定職業活動進行分解和細化后，從技能和知識方面對完成該職業工作所需要的職業能力的描述。因此，職業標准應當成為構建職業許可的核心。

　　1.加強標准的研發

　　應當加強職業標准化設計，研究我國產業、職業結構內容、科技發展水平、國際有關經驗和我國實際發展需要，設計出緊貼實際、簡明實用、操作性強的職業標准。﹝34﹞

　　2.強化需求導向

　　除考慮到公益利益外，標准的設計應當充分考慮用人單位的需求，以公司、企業和雇主的需要為導向，適應生產和技術發展變化，對提高用人單位的生產效率有直接作用。﹝35﹞

　　3.運用新的理念

　　傳統的職業理念是培養從業者從事單一的、剛性的和細瑣任務，已無法適應職業發展的要求。近 20年來，出現的新職業主義運動以構建一個培養高技能的、彈性的、富有合作精神的從業者成為其主要目標之一。其要求是，打破狹隘的職業訓練的壁壘，傳授可遷移的核心技能。而核心技能是指介於抽象的原理知識和操作技能、應用技術之間的某種能力。﹝36﹞這些新的理念和要求應當融入我國的職業標准之中。

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