關信平：論當前我國社會政策托底的主要任務和實踐方略

　　﹝關鍵詞﹞社會政策﹔托底﹔主要任務﹔實踐方略

　　﹝中圖分類號﹞C916 ﹝文獻標識碼﹞A ﹝文章編號﹞1008-9314（2016）03-0050-06

　　﹝收稿日期﹞2016-05-01

　　﹝基金項目﹞本文系國家社會科學基金重點項目“轉變經濟發展方式的社會政策研究”（11ASH009）的階段性成果

　　﹝作者簡介﹞關信平，南開大學社會建設與管理研究院教授。

　　“社會政策要托底”是當前中央對我國社會政策發展的總體要求，也是我國現階段社會政策發展的總體指導原則。如何准確全面地把握這一要求的內涵，對於現階段我國社會政策的實踐發展和理論研究都具有重要的意義。近年來，一些研究者對此問題已經做出了研究，提出了“積極的社會政策托底”等見解，具有啟發意義。﹝1﹞我國的社會政策經歷了21世紀初長達十來年的恢復性發展，已經建立了較好的社會政策基礎，總體福利水平也得以一定程度的恢復。社會政策在“十三五”期間我國全面建成小康社會的行動體系中應該發揮重要的作用，但在目前經濟新常態下，我國的經濟與社會各方面又面臨著較為復雜的條件。在這種形勢下，我們應該科學和全面地理解社會政策要托底的豐富內涵，在准確把握社會政策發展方向的基礎上，深入理解在現階段我國社會政策托底應有的主要任務﹔並且面對當前我國復雜的經濟與社會發展形勢，系統梳理當前我國在社會政策實踐中應該採取的重要行動。

　　一、現階段我國社會政策要托底應有的主要任務

　　根據現階段我國民生保障的實際需要和經濟與社會發展的狀況，社會政策應該在以下一些方面承擔起相應的責任。

　　1.托保障和改善民生的底

　　社會政策最基本的任務是提供民生保障。在經歷了30多年的改革開放和高速經濟發展，尤其是在過去十多年裡我國積極地制定和實施各項社會政策，使我國的民生狀況有了較大的改善。但是，迄今為止我國的民生保障總體上還處在較低的水平。從經濟發展水平看，我國已開始邁進中等發達國家的層級，但我國還有幾千萬貧困人口，他們的基本生活還存在困難。與發達國家相比，我國在教育、醫療衛生、住房保障、就業服務等方面的保障水平，以及對老年人、殘疾人、兒童、流動人口等特殊人群的福利保障水平也還很低下。我國在經濟方面與發達國家的差距正在快速縮小，但在社會政策方面與他們的差距仍然很大。經濟發展的目標是要不斷地改善民生水平，但僅靠市場經濟是很難完成這一任務的。市場機制可以刺激競爭，提高效率，從而促進經濟發展，但市場機制難以關照到弱勢群體，進而容易導致社會分化。並且，在現實中市場失靈的現象屢屢發生，尤其是當權力、投機等因素嚴重介入市場情景中時，市場運行偏離公共目標的情況可能會相當嚴重，在這種情況下，僅靠市場機制不僅難以起到保障和改善民生的作用，反而會對民生造成嚴重傷害。因此，市場經濟必須伴隨著社會政策，在市場經濟的體制下必須要有社會政策來為民生托底，隻有市場經濟與社會政策相結合才能達到保障和改善民生的目標。更具體講，應該認真研究各個群體目前存在的各種困難和問題，有針對性地建立社會保障制度體系，有效地托起他們民生保障的底。﹝2﹞

　　2.托全面建成小康社會的底

　　全面建成小康社會是我國在“十三五”期間的一項重大任務。中央提出了全面建成小康社會的五大發展理念，共享理念是其中之一。共享發展則意味著全體社會成員都能參與發展過程，並且能夠較為平等地分享發展的成果。要實現共享發展，必須要有社會政策的強力介入，通過社會政策的再分配機制來實現共享。在我國改革開放后的頭20年裡，由於沒有充分重視社會政策托底等方面的原因，導致經濟與社會發展的失衡，收入分配差距急劇擴大，即使在經歷了進入新世紀十多年來社會政策恢復性發展之后仍沒有從根本上扭轉這一局面。在當前收入差距如此巨大、社會政策仍相對落后的局面下，很難實現全面建成小康社會的目標。正如習近平所講：“小康不小康、關鍵看老鄉。”這句話可以被解讀為，當前阻礙全面建成小康社會最主要的障礙在於社會發展與共享方面。因此，在未來5年的時間裡，全面建成小康社會的任務應該主要放在社會發展和實現共享方面。在這樣的背景下，社會政策的托底作用對於能否全面實現小康社會的目標毫無疑問將具有舉足輕重的影響。

　　3.托社會和諧穩定的底

　　人們都希望生活在一個和諧穩定的社會中，國家更是希望打造國泰民安的盛世，但現實社會中要實現社會的和諧穩定需要滿足一定的條件。堅實的民生保障是社會和諧穩定的基礎，但僅有一般性的民生保障還不夠，社會和諧穩定還需要有公平的分配制度，有調解利益矛盾、預防和解決社會問題的機制，而這些也是需要政府通過再分配和提供公共服務的方式去加以解決。自從社會政策誕生的那天開始，各國政府和執政黨都用它來實施再分配、調節利益矛盾、預防和解決社會問題、促進社會和諧穩定，並進而實現政黨選舉和執政的目標。在我國，改革開放以后，隨著經濟的發展和人均收入水平的提高，社會分化和不平等也逐步擴大，導致社會矛盾也不斷增多和加深，對社會和諧造成較為嚴重的負面影響。在這種情況下，我國要夯實共產黨的執政基礎和維護社會和諧穩定，除了宣傳教化和強力控制之外，更重要的是要加強社會政策在這方面的托底作用。從歷史經驗和當代各國的實際情況看，在任何社會中民眾並非所有的收入差距都不能接受，但確實很難接受在基本需要層面上的差距。窮人可以不要豪車、豪宅，也可以不出國旅游，但對衣食住行、健康、教育、就業等方面有剛性的需要，如果一個國家不能滿足民眾的這些基本需要，會給社會和諧帶來很大的傷害。市場經濟的原則是通過差距去激勵貢獻，但其基本條件是首先要有健全的社會政策去滿足所有人的基本需要，使市場經濟所帶來的差異隻體現在非基本需要方面，從而達到既有效率，又有和諧的局面。為此，我們一方面要通過更大力度的再分配使民眾真實感受到社會公平和政府為民眾帶來的實際好處，另一方面也應該通過加大社會服務供給而解決民眾面臨的各種困難和問題，再一方面通過社會政策的干預而實質性地縮小直至消除在基本需要層面上的分配差距，從而大幅度降低社會群體之間的矛盾沖突。

　　4.托轉變經濟發展方式的底

　　當代社會政策研究者公認社會政策能對經濟發展產生很強的影響。如果社會政策制定和實施符合經濟發展規律，能夠對經濟發展起到很大的促進作用﹔相反則可能帶來一定的負面影響。過去有人認為“高福利”必然會給經濟發展帶來不利影響，但這種說法並沒有實踐的依據。實踐表明，社會政策對經濟發展的影響不在於其福利水平的高低，而在於福利水平、結構、機制是否適合經濟發展。當前我國面臨轉變經濟發展方式的挑戰，未來的經濟發展如何在很大程度上取決於轉變經濟發展方式是否成功。而社會政策應該在轉變經濟發展方式上起到積極的托底作用。一方面，帶來一定的風險，在當前復雜的國際經濟金融背景下，我國轉變經濟發展方式會遭遇一定的風險，而加強和優化社會政策可以為轉變經濟發展方式保駕護航。正如習近平所講“以社會政策托底經濟政策，防止經濟金融風險演化為政治社會問題”。﹝3﹞在此方面當前最緊要的議題是如何通過有針對性的社會政策去化解轉變經濟發展方式所帶來的失業等社會風險，以實現更加平穩的經濟轉型。另一方面，社會政策還應該為促進經濟轉型和發展提供必要的條件。例如，可以通過積極的社會政策去快速增大人力資本，以滿足轉變經濟發展方式對人力資本的需求﹔通過擴大社會政策范圍和水平去刺激和釋放國內消費能力，以降低外貿依存度，等等。因此，我們應該跳出單純的經濟學視野，從更寬廣的社會政策視野去分析我國轉變經濟發展方式過程中的問題，用社會政策托底的方式解決轉變經濟發展方式過程中存在的困難和問題。

　　然而，改革開放后的30多年裡，我國一直是低福利水平的社會政策。這種社會政策雖然切合了外向型和勞動密集型經濟發展方式的需要，對吸引外資和促進出口有積極的作用，但同時降低了社會保障水平，也抑制了內需，並且不利於提升人力資本。這對於當前我國轉變經濟發展方式尤其不利。為了使我國的社會政策能夠為轉變經濟發展方式托底，我們必須大力加強社會政策：拓寬社會政策的范圍、提升社會政策的水平、優化社會政策的結構和機制。

　　二、社會政策要托底的實踐方略

　　綜上所述，社會政策要托底的要求具有重要的理論意義和豐富的內涵。但要將這一要求付諸實施，還需要解決一些重要的認識問題。

　　1.各級政府要更加重視社會政策

　　實現社會政策要托底的要求，首先要求各級政府更加重視社會政策。一方面要積極落實“十八大”以來中央關於保障和改善民生的各項政策。另一方面更重要的是應按照社會政策要托底的要求，結合各地的實際認真研究如何優化社會政策體系。既要分門別類地研究社會政策各個領域的問題和改革要求，同時還應該將社會政策作為一個整體，從頂層設計的角度對社會政策進行統籌規劃，以使其在各個方面發揮更大的托底作用。為此，從中央到地方的各級政府應該建立社會政策的領導協調機構，以便更好地統籌社會政策的制定和實施。並且，在國家和地方經濟與社會發展規劃中，應該將社會政策的發展作為專門的內容來加以規劃。同時，國家應該設立統一的社會政策統計、評價和考核指標。例如，將國際上通行的“社會支出”指標納入我國政府的財政預算和官方的統計指標體系中，作為公共財政預算的一個領域，並且作為評價和考核全國和各地社會政策發展的一個指標。

　　2.根據實際情況確定社會政策托底的具體內容

　　當代各國的社會政策都面對各個群體不同的需要，要解決各種不同的社會問題，因此包含了眾多的任務。社會政策要完成托底的任務，首先需要認真研究存在哪些方面的需要，在此基礎上確定要托底的具體內容。制定社會政策托底的任務就像是編織一張托底的網，網上的每個節點就是一項針對某方面具體需要而制定的具體任務。事先設計的任務越多、越具體明確，這張網的密度也就越大，其托底的效果也會越好。過去我國的這張社會政策網很稀疏，其托底的功能很弱，民眾的很多需要都得不到滿足。十多年來隨著社會政策行動的不斷加強，這張網在不斷地織密，社會政策的內容不斷充實，其托底的功能也在不斷加強。

　　更具體看，為了切實發揮社會政策的托底作用，應該在以下幾個方面開展工作：一是各級政府要增強對民眾實際生活困難的反應強度，要認真研究普通民眾在哪些方面還存在靠自己的力量難以克服的困難，其中重點要研究貧困和低收入家庭和其他各類困難群體的需要。二是要認真研究市場機制在滿足普通民眾基本需求方面的“市場失靈”現象，以便有針對性地採用社會政策干預，彌補市場機制的不足。三是要認真研究家庭和其他傳統保障和服務方式的缺陷，及時通過公共行動的方式加以彌補和修復。四是要認真研究經濟和社會運行中存在的各種風險，尤其是經濟金融風險和經濟轉型等條件可能給普通勞動者帶來的經濟和生活風險，提前進行社會政策干預，或制定事后干預的預案。五是應該進一步廣泛和深入地研究各類特殊人群所面臨的特殊需要和風險，如老年人、殘疾人、兒童、流動人口和留守人員等。六是認真研究經濟和社會的新發展趨勢給未來帶來的影響，如人口老齡化、城市化、經濟轉型等可能對個人的影響，以便未雨綢繆，提前制定相應的社會政策干預措施。七是要合理地制定和實施各項社會政策，注重社會政策行動體系的體制機制和項目設計，達成各類主體、政策和具體項目體系之間的有效銜接，使整個社會政策體系能夠高效率地發揮托底的作用。

　　設計社會政策托底的內容應該採用頂層設計和動態補充相結合的方式。一方面應該通過頂層設計去制定社會政策規劃，全面統籌安排社會政策托底的任務。另一方面要根據實際情況的變動而不斷加以補充。同時，設計社會政策托底內容也應該制定全國統一的基本要求和各地根據本地情況的補充性任務相結合。

　　3.根據實際需要而確定政府社會政策的托底水平和資源保障水平

　　社會政策要托底還要明確在總體上和具體各個方面的托底應該達到什麼水平。社會政策托底的水平沒有純粹客觀的標准，而是要依據民眾對各項社會服務的需要情況，並受政府所奉行的價值理念和對自身社會責任的理解，以及政府對公共資源的調動能力等多方面因素的影響，是在多種因素的影響中動態制定的。社會政策托底的目標之一是要滿足民眾的基本需要，但事實上又無法通過簡單地跟隨民眾的需要去完全達到這一目標。因為民眾基本需要的水平是具有一定彈性的。隨著社會政策托底水平的上升，民眾的基本需要在得到滿足的同時也會進一步提高，並且舊的需要滿足后還會出現新的需要。如果不加約束的話，會形成“社會政策水平”和“基本需要”的螺旋式上升，最后導致社會政策無法維持其資源供給，造成民眾因其需要得不到滿足而對政府產生失望和不滿。20世紀七八十年代一些發達國家“福利國家危機”在某種程度上就是由於福利供應和基本需要的螺旋上升而導致的。因此社會政策要托底應該避免簡單追求高福利的路線。但另一方面，如果社會政策托底的水平偏低，會造成大量的民眾長期處於生活困難和社會保護不足的狀況。並且，在經濟發展和人均收入水平提高的情況下，公共服務的水平低下會給高水平商業化服務提供更多的發展空間，從而導致公共服務與商業化服務之間水平和質量的差距不斷拉大，因而進一步加劇社會分化，引發嚴重的社會問題，並引發民眾對政府的不滿。因此，社會政策托底的水平要根據實際情況來確定，既要避免簡單地隨著需要彈性而螺旋式上升，也不能長期處於偏低的狀況。而應該按照保障和改善民生的要求，根據民眾實際需要情況、政府財力情況、商業化服務水平等方面的現狀和發展情況而動態確定。根據我國目前的實際情況，並參考國際平均水平，基本可以判斷目前我國社會政策水平偏低是主要矛盾，因此應該繼續提升社會政策的托底水平。

　　社會政策托底的實際水平在很大程度上是由在此方面公共資源投入的水平來衡量的。其中，政府資金投入的大小對社會政策的力度起著決定性的影響。隻有達到了足夠的資金投入，社會政策才能有效發揮托底功能。因此，政府保障足夠的社會支出水平是制定和實施社會政策需要首先考慮的問題。政府社會支出水平是指政府投入社會政策領域的資源總量，一般是按政府財政和政府性基金向社會政策領域投入的年度性總量佔當年國內生產總值的比率來計算，並在國際間和地區間加以比較而衡量其高低。盡管在過去十多年裡我國全國財政社會支出和全國社會保險基金支出有較大的增長，但目前仍處於比較低下的水平。根據官方統計數據，按窄口徑計算（隻算財政性社會支出）2014年全國政府社會支出佔GDP的比例僅為8.38%﹔按寬口徑計算（財政性社會支出加社會保險基金支出），當年全國政府社會支出佔GDP的比例也隻有13.56%。而2014年OECD國家的平均社會支出佔GDP的比例在21.6%。相比之下，我國的社會政策水平還有較大的提升空間。尤其是在現階段，我國居民收入差距很大，大量普通民眾的生活仍存在困難，對福利和社會保障的需求較大，並且還面臨著日趨嚴重的人口老齡化壓力，這些都需要投入足夠的公共資源去加以應對。另一方面，我國民間社會力量還很弱小，每年慈善事業捐贈和民間社會組織提供的服務總量都相當薄弱，因此要實現社會政策要托底的要求目前在很大程度上要依賴政府增大投入。

　　4.加快發展政府與社會的協同努力

　　社會政策要托底的責任不是僅靠政府一家來承擔，而是應該在政府的主導下廣泛調動社會力量的參與，形成政府與社會協同努力的局面。在當代各國的社會政策發展中都比較重視調動社會力量的參與，並且注重政府與社會的協同。擴大社會政策行動中的社會參與對於落實社會政策要托底的要求具有多方面的意義。社會力量參與不僅可以擴大社會政策行動的資源，而且還可以分擔政府在社會政策方面的責任。這不僅具有財政方面的意義，而且具有政治方面的意義。因為在缺乏社會力量參與的情況下，政府不得不單獨直接面對民眾，這會使政府的責任壓力很大，稍有不慎就可能引發某些群體對社會政策的不滿，嚴重時還可能轉化為政治方面的不滿。

　　為此，當今許多國家，包括老牌歐洲福利國家，都已放棄過去單靠國家力量來辦福利的“福利國家模式”，轉而強調國家與社會的協同，重視民間社會力量的參與。例如，OECD國家2014年“私人自願社會支出”（即民間投入民生保障和社會服務領域的資金）的平均值超過了各國政府社會支出平均值的十分之一，而美國在此領域的民間投入超過了政府社會支出的二分之一。相比之下，我國慈善事業捐贈和社會組織增加值加在一起不到政府寬口徑社會支出（財政社會支出加社會保險支出）的3%。也就是說，與政府的支出能力相比，我國民間社會力量在非營利性社會福利和服務方面的資源調動能力還處於基本上可以忽略不計的境況，因此亟待加強。加強民間社會力量的參與一是要鼓勵，二是要規范，三是要協同。在前兩個方面近年來已經有了一些措施，但還需要進一步加強。而在第三個方面，即建立政府與社會力量的協同努力體制和機制的問題，從理論到實踐都還沒有得到足夠的重視。所謂政府與社會力量的協同努力是指在法制化和平等的基礎上，建立政府與社會力量之間的分工、互補和合作。為此，應該將社會力量納入統一的社會政策規劃中，明確政府與社會力量之間的分工，促進二者之間的功能互補，並在此基礎上建立平等的合作關系，共同努力完成社會政策在各個方面的托底任務。

　　5.優化社會政策投入的結構

　　要達到社會政策要托底的要求，還應該進一步優化社會政策的投入結構。所謂社會政策的投入結構，是指社會政策公共服務資源分配的結構，它包括幾個方面的維度：一是社會政策在針對不同需求的資源分配結構，如在教育、醫療衛生、社會保障、就業、住房等方面的資源分配﹔二是各種不同的投入方式的結構，包括普惠型福利和選擇型福利的關系，現金福利、實物幫助和服務提供之間的關系﹔三是針對不同人群的資源分配結構，包括城鄉之間、不同地區之間，以及各類不同群體之間的投入和受益結構。其中，第一和第二方面的結構優化主要是為了提高社會政策托底的實際效果，即採用“精准化托底”的原則，通過更有針對性的公共資源分配而使社會政策能夠優先解決最需要解決的問題，優先托起民生體系中的短板，並以更加有效的方式去托底，使社會政策資源投入能夠更好地達到其預期目標，取得更好的實際收效。而第三方面的資源分配結構則重點針對提高社會政策公平性的問題，採用公平托底的原則，使社會政策的資源分配更多地向弱勢地區和人群傾斜，首先扭轉過去公共服務資源不均等的局面，進而使社會政策能夠抵消或部分抵消在市場經濟中或其他因素導致的不公平和不平等分配，使社會政策真正能夠起到促進社會公平的效果。

　　6. 提升社會政策的服務水平

　　社會政策要有效發揮托底功能，還需要進一步提升其服務水平。過去有一種較為流行的觀點認為公共服務隻需要維持較低水平的服務供給，而高水平和高質量的服務應該由商業化服務去提供。但隨著當前民眾服務需求的提升和公共服務的擴展，這種觀點正在迅速過時。隨著經濟與社會的發展，民眾對各項社會服務質量和水平的要求越來越高，社會服務需求在量和質兩個方面的底線都越來越高，因此社會政策要達到托底的目標所要求的服務水平也越來越高。經過過去十多年的發展，目前我國的社會政策在項目的完整性和服務對象的覆蓋面上已經有了很大的進展，但在服務水平和質量方面還存在差距。其中最主要的是結構性差距，即針對各類人群的公共服務質量和水平不均衡，這在教育、醫療等方面表現尤為突出。另外還有一些領域中仍存在全面性的差距，如社會救助水平的全面低下。

　　因此，我國的社會政策的下一步發展應該著眼於努力提高服務水平。在公共服務為主的領域（如公共教育、公共衛生、社區服務等），社會政策應該以提高普惠型公共服務質量和均衡發展為主要目標，一方面要加大服務供應，普遍提高專業化水平，另一方面應該注重均衡發展，重點加強農村和經濟欠發達地區的公共服務質量。在公共服務與商業化服務混合的領域（如醫療服務、住房保障），社會政策體系下的公共服務應該追求高質量，以避免與商業化服務質量和水平的拉大而導致公共服務喪失信譽和效果。而在主要針對貧困者和中低收入家庭的社會救助和社會福利服務領域也應該提高待遇標准和服務水平，以使我國的社會救助與社會福利服務不僅能夠保障中低收入者的基本生活，而且能夠對縮小他們與其他社會成員之間實際生活差距做出貢獻。

　　7.重視對領導干部的社會政策理論培訓

　　毛澤東曾經說過“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。在討論了圍繞著社會政策要托底的體制機制和政策問題之后，最后還應該強調的一點是如何提高各級領導干部社會政策素養的問題。社會政策是政府公共服務體系中的重要組成部分，政府機構及其官員在其中的表現如何對實現社會政策要托底的要求關系很大，因此應該要求各級黨政官員加強社會政策理論學習，全面提升在社會政策方面的理論素養知識水平。目前各級領導干部，尤其是高級領導中許多都是在20世紀改革開放后的市場經濟大潮中成長起來的，他們當中具備經濟學知識的人較多，但具備社會政策知識的人相對較少，因此許多人抓經濟在行，但搞社會政策卻不知該如何入手。甚至有些人還不了解什麼是社會政策，對社會政策要托底的要求認識也不夠全面深入。為此，早在2006年中共十六屆六中全會通過的《中央關於構建和諧社會若干重大問題決定》中就提出了要“加強社會建設理論和社會政策的學習研究和教育培訓”的要求。為了落實好中央關於社會政策要托底的要求，推動我國社會政策的發展，應該像改革開放后對領導干部進行經濟管理知識培訓那樣加強對領導干部社會政策知識的培訓。將社會政策的理論納入各級干部培訓體系，使各級領導干部都能夠掌握必要的社會政策知識，隻有這樣才能夠為落實社會政策要托底的要求奠定重要的組織和干部基礎。

　　結 語

　　總而言之，社會政策要托底具有很廣泛的內涵，為現階段我國社會政策的發展提出了很高的要求。按照這一要求，各級政府應該轉變觀念，提升認識，更加重視發展社會政策。要根據本地區的實際情況，認真研究民眾在各個方面的民生需要，發現社會保障的短板和漏洞，根據民生和經濟與社會發展各個方面的實際需要來規劃、制定與實施社會政策，並通過加強制度設計而構建更加有效的民生保障底線。同時，在當前經濟新常態下，各級政府在社會政策實踐中應該更加重視社會政策在促進經濟發展、維護社會穩定和社會和諧方面的積極作用，使社會政策不僅能夠托起民生保障的底，而且能夠在經濟、政治和社會各個方面發揮全面的托底作用，為我國全面建成小康社會做出更大貢獻。

﹝參考文獻﹞

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