專家：城鎮化視野下的基層治理須重視“盲點”

訪談嘉賓

中國人民大學可持續發展高等研究院院長、教授  溫鐵軍

中國人民大學國際關系學院政治學系主任、教授  王續添

中共中央黨校黨建部政黨制度教研室主任、教授  祝靈君

作為由傳統鄉村社會向現代城鎮社會轉型的社會發展過程，城鎮化不僅是人們生產方式的轉變，更是生活狀態的改變，城鄉居民間關系和他們生活的自然、人文、社會環境都在持續地發生變化。這種變化在基層社會表現得最為直接和明顯。就基層治理面臨的挑戰和應對的思路，本報記者採訪了相關專家。

“過渡型社區”和“混居社區”反映城鄉矛盾與沖突

記者：城鎮化是現代化的必由之路，也是我國發展必然要經歷的經濟社會發展過程。當前，我國城鎮化有什麼特點？具體到基層社會又有哪些表現？

祝靈君：按照各國城鎮化進程的主導性力量的不同，可以將不同的城鎮化進程分為四種：市場主導型，即農村人口到城鎮、城市中尋找就業，或人口聚集到一定地方形成就業機會﹔政府主導型，即政府規劃的新型城鎮區域﹔社會主導型，即一定的人群因為文化認同或其他目的聚集在一個地方形成一個城鎮區域﹔混合型，即各種主導力量共同發揮作用。

大部分早發現代化國家的城鎮化屬於市場主導型。在后發現代化國家中，城鎮化注定需要積極地發揮政府和社會的作用，除了在硬件建設上需要政府主動、科學地規劃之外，還需要彌補市場有效提供公共服務、公共產品不足的弊端。改革開放以來，我國城鎮化進程大大加速，走出了一條具有中國特色的社會主義城鎮化道路。

王續添：具體到基層社會，一方面，我國許多鄉村地區不再是原來意義上的鄉村社區，而是兼具城市社區特征的，或者說鄉村社區特征逐步淡化而城市社區特征逐步增加的“過渡型社區”，如“超級村庄”、“城中村”、城鄉結合部、小城鎮社區等。這種“過渡型社區”，是一種兼具鄉村社區和城市社區某些成分與特征的獨特形態的社區。另一方面，由於農村人口進入城市，也使一些城市社區變為“混居社區”，即當地市民與尚未“市民化”的進城農民混居的社區。

無論是“過渡型社區”還是“混居社區”，都接受著城市文化的輻射，又帶有一定的鄉土文化氣息，彰顯著雙重屬性和過渡性質。這就意味著，這些社區內部存在著傳統的鄉村生活方式與現代城市生活方式、傳統的鄉村文化與現代城市文化之間的矛盾和沖突。

發展中國家大城市存在貧民窟，未見有效治理經驗

記者：在我們這樣一個擁有13億人口的發展中大國實現城鎮化，在人類發展史上沒有先例。推進“以人為核心的城鎮化”，對我國社會治理提出了新要求。那麼，具體存在哪些挑戰？

溫鐵軍：中央城鎮化工作會議明確指出，“解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。從目前我國城鎮化發展要求來看，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力”。這項任務對於地方政府來說，既是緊迫的工作職責，又是嚴峻的工作挑戰。因為農民工群體是農業轉移人口中最龐大的一支，他們在城市工作，為城市建設做出了巨大貢獻，卻難以享受市民待遇，造成了許多經濟社會問題。做好他們的職業培訓、基本醫療、子女義務教育等基本公共服務，是地方政府的重要職責。

但是當前，中央又提出“合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”。這使農民工落戶問題面臨極大困難。幾千萬人需要落戶，卻被嚴格限制。如何做好戶籍制度改革，需要相當深刻的治理結構改革和相應的政治智慧。誠然，發展中國家流入大城市的低收入人口幾乎全部生活在貧民窟中，尚未見到構建有效治理的經驗。

祝靈君：世界上幾乎所有發展中國家都面臨著城鎮化的挑戰——就是如何滿足大量的農村人口轉移到城市、城鎮社區后，對就業、住房、生活、福利、娛樂、學習等的需求。由於這些人口處於流動之中，做好他們的工作是一個世界級的難題，而一旦處理不好，將會引發連鎖反應。

在城鎮化過程中，有一些社區治理“盲點”需要引起高度重視。比如，在許多回遷小區或新建小城鎮社區，開發商進行的樓盤建設與政府“兜底”的社區建設“兩張皮”。由於資源整合的制度化能力不足，開發商難以或不願意承擔社區責任，導致物業管理等難度加大。而發達國家幾乎都要求開發商參與社區建設、承擔社會責任，如提供一定的公建配套設施、履行一定的社會責任、提供一定的社會服務等。企業家的有效參與並發揮資本的杠杆作用，也能夠大大提高社會治理的科學化水平。

政府引導，社會自治，公共服務還須“共同制造”

記者：黨的十八屆三中全會《決定》提出，要促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。面對城鎮化提出的諸多挑戰，我國基層治理應該如何進行改革和創新？

王續添：治理是多元主體之間的參與、合作與博弈，是社會體系、政府體系和市場體系之間的合作與互動。與鄉村社會的“簡單”相比，城市社會更加“復雜”。城鎮化解體了舊的鄉村或半鄉村的社會關系和結構，構建了新的城市或城鎮的社會關系和結構。從這個意義上說，治理就是新的主體以新的規則和方式處理和調整新的社會關系和結構，治理體系也就是其組織體系、規則體系和行動體系的統一，而改革與創新的重點是適應城鎮化發展的需要和城鎮社會的實際，對這三個體系及其相互關系的體制與機制的調整、改變、重組、新建和優化。

政府是治理最重要的主體，但絕不是唯一主體。政府引導，社會自主自治，隻有公共服務的“共同制造”，才能使其更加合理化，更有效率。

溫鐵軍：以往一些地方推行“撤鄉並鎮”，導致諸多教訓。今后，最好不要破壞原有的以“大村”為單位的傳統自治模式，很多數千人口的村級自治體與國際上一般的市鎮自治並無本質區別。村內的經濟結構本來就多元化，尤其那些維持了集體經濟的鄉村，真正需要的隻不過是上級加強基本建設投入，而不必強行改制為成本極高的城市政府。這樣既維持了鄉土社會以傳統社區為基礎的持續性和穩定性，又極大地降低了管理成本。

祝靈君：具體而言，要提供豐富的社區服務，比如社區教育。發達國家的城市治理中有發達的社區教育體系打基礎，這是我國當前最缺乏的。社區教育是思想教育、是“心律”教育、是城市市民文化的教育，也是生命教育和生活技巧教育。由於發達國家的社區教育彌補了學校教育的不足，城市人口的市民化進程才顯得有條不紊。因此，應該因地制宜地構建以“家庭俱樂部”、“群眾談心室”、“社區服務中心”為特色的中國城鎮、城市社區教育場所，同時注意防范以家庭為本位所形成的“私德”擴張﹔積極倡導各種社會力量參與社區學校、市民學校、家長學校、女子學校的教育，培育現代市民“懂城市規矩”，掌握城鎮生存生活的技巧和在“陌生人社會”中的基本禮儀。

《 人民日報 》（ 2013年12月20日 11 版）