摘 要：在國家治理導向下，公共政策審計是體現國家審計職能、目標和任務的頭等大事。探索和開展公共政策審計，對促進經濟政策的制定、執行和完善，建立經濟政策的長效機制，具有重大的理論價值和深遠的現實意義。

主題詞：國家治理 公共政策 審計

國家審計是國家治理的重要組成部分，也是國家治理的監督、促成和實現力量。在國家審計和國家治理這個宏大的命題之中，探討如何開展公共政策審計，應是題中要義之一。

國家審計機關作為政府監督職能部門，最高目標就是推進法治進步，促進經濟發展，維護國家經濟安全，保障國家經濟健康發展。適時開展公共政策審計，對加強國家治理，完善經濟政策，發揮監督效果等方面，具有十分重要的作用。

所謂公共政策，是指公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案。

公共政策有三個最顯著的特性。一是公共性。政府所要面對的公共政策問題來自於公共領域，政府制定和實施政策的最終目的是解決公共問題，政府治理公共事務，維護公共秩序，完成一系列政策，所需資源來源於公共財政，政府保障公共政策的實現是以公共權力為后盾，政府公共決策的價值取向必須是公共利益。二是合法性。政策的合法性應該通過法定程序獲得，這種法定程序可以通過立法機關通過，或者經過得到立法機關明確授權的有關部門的認可。三是權威性。公共政策的權威性與其合法性緊密相關，而權威性又與強制力相聯系。

基於對公共政策特性的理解，筆者認為，公共政策審計的定義，是指國家審計機關遵循一定的審計程序，依照一定的評價標准，對政府某一經濟政策的執行效果進行審計或審計調查，總結經驗，發現問題，分析產生原因，做出利弊判斷，提出改善建議的審計過程。

一、為什麼要開展公共政策審計？

經濟政策是國家處理經濟問題或調整經濟利益關系的重要手段，包括財稅、金融、能源、資源、投資、產業、貿易、分配等方面。一國經濟政策的制定與實施，不僅關系到國家的經濟安全，更關系到人民的富裕、社會的和諧、國家的可持續發展。

國家審計是國家政治制度的重要組成部分，是國家治理這個大系統中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”。

國家治理的需求決定了國家審計的產生，國家治理的目標決定了國家審計的方向，國家治理的模式決定了國家審計的制度。這就要求我們在審計監督實踐中，始終站在國家治理的高度謀劃審計發展，著眼國家治理的目標部署審計工作，圍繞國家治理的任務實施審計計劃。

在國家治理導向下，國家審計的職能、目標和任務，決定公共政策審計是國家審計的頭等大事。積極探索和開展公共政策審計，對促進經濟政策的制定、執行和完善，建立經濟政策的長效機制，具有重大的理論價值和深遠的現實意義。

（一）開展公共政策審計，是建立完善政策執行反饋機制的需要

公共政策審計的總體目標，是對政策執行的過程和政策執行的效益、效率、效果及價值進行綜合判斷與評價，並把判斷與評價結果作為政府及其相關部門對經濟政策進行必要調整和修正的依據。

開展公共政策審計，國家審計機關與經濟政策決策者之間能夠建立及時順暢的交流反饋機制，使經濟政策執行效果的審計結果，較快較好地作用於經濟政策本身，切實發揮審計監督的“免疫系統”功能，促成經濟政策的科學制定和進一步完善，進而促進社會經濟的健康發展。

國家審計機關通過對經濟政策執行效果的檢查與分析，能夠掌握大量的第一手相關信息資料，及時發現政策層面的缺失與遺漏，及時反饋給政府經濟決策層，為政府決策者提供翔實可靠的依據，督促政府決策者在制定政策的程序上更加完善充分，提高政策決策的科學性。

（二）開展公共政策審計，是建立完善政策執行監督機制的需要

經濟政策能不能夠得到有效執行，是實現既定經濟政策目標的重要過程，也是實現經濟政策目標的關鍵所在，更是檢驗經濟政策方案正確與否的有效方式。

目前我國正處在社會經濟轉型時期，要正確處理好經濟發展和社會穩定的關系，就必須充分重視政策執行的有效性。隻有有效執行了各項經濟政策，才能減少經濟政策執行中發生的偏差和失誤，避免和消除由此所引發的社會不穩定因素。

國家審計機關通過公共政策審計，檢查經濟政策是否得到有效執行，能夠對經濟政策執行后的有關數據和情況進行對比分析，判斷經濟政策的功能和作用的實現程度。審計重點突出的特性，有利於增強監督經濟政策執行情況的針對性﹔審計務求實效的特性，有利於提升監督經濟政策執行情況的有效性﹔審計多級聯動的特性，有利於拓展監督經濟政策執行情況的覆蓋面。

（三）開展公共政策審計，是建立完善政策糾偏調整機制的需要

隨著經濟體制改革的不斷深入，對已實施的經濟政策也需要適時糾偏調整，調整不僅能保証經濟政策本身的正確性，還能保証經濟政策的有序運行，保証社會經濟的穩定發展。

國家審計機關在開展公共政策審計的過程中，通過嚴肅查處經濟政策執行領域中的違紀違法問題，能夠糾正經濟領域中的不正之風，促進建立經濟政策執行有效、監督有力的模式﹔通過選擇與經濟政策執行密切相關的擁有審批權、執法權的機關和經濟服務行業開展經濟政策執行效果評議活動，能夠認真整改各種名義阻礙經濟政策有效執行的行為，推進營造經濟政策有效執行的良好風氣﹔通過把與民生生產生活直接相關的經濟政策作為公開的重點，能夠以政策公開促進效率提升，提高經濟政策執行的透明度。

（四）開展公共政策審計，是建立完善政策效能保障機制的需要

推動經濟政策的有效執行，是國家審計機關服務宏觀經濟健康發展的有效手段，也是把政策執行效果轉化為社會經濟發展成果的有效途徑。

國家審計獨立性較強，受各種利益集團干擾較少，可以通過開展較為靈活、覆蓋面較廣的專項審計，客觀分析經濟政策在執行中的問題，評價經濟政策執行的績效﹔可以通過審計公告、審計信息、審計報告等信息反饋，及時向政府決策者反饋執行結果，提出意見或建議，有利於政府決策者及時解決執行不合理、管理不到位、政策績效低下等問題﹔可以運用國家審計數據詳實、分析透徹、方便建言、有權處理等優勢，提升政府推行政策的績效水平。

（五）開展公共政策審計，是建立完善政策執行問責機制的需要

國家審計機關通過公共政策審計，可以發現政策執行部門違反國家經濟政策的行為，查辦經濟政策執行過程中的弄虛作假、鋪張浪費、受賄索賄等行為﹔可以促進完善權力問責追究機制，為社會經濟又好又快發展提供有力保障。通過運用網上監控系統，對各級、各部門經濟政策執行效率、服務質量、廉潔程度進行電子監督、系統綜合考核，並向社會公開經濟政策績效量化測評結果﹔通過推進實施問責追究制度，對經濟政策執行不力，公共資金使用不當和投資項目出現重大失誤，以及發生嚴重損害人民群眾生命財產安全的行為，實行問責追究機制，提升經濟政策執行的強制性和有效性。

二、公共政策審計審什麼？

開展公共政策審計，要在建立評價標准和指標體系的基礎上，找到公共政策審計的最佳切入點，才能全面客觀地分析影響經濟政策有效執行的因素，促進經濟政策有效執行。

目前，我國國家審計機關的公共政策審計尚在起步階段，相應的審計評價標准和指標等都在探索研究之中。從現實情況看，公共政策審計的切入點，我們可以從以下幾個方面的內容進行突破：

（一）審計政策決策的科學性

經濟政策的科學性，即政府權威系統做出的決策，內容必須符合客觀事物的發展規律，體現經濟決策對促進經濟發展的要求。

經濟政策制定者必須是科學理性的，而非主觀武斷地進行經濟決策。經濟政策方案的科學性能保証經濟政策的客觀性、一致性、連續性和全面性，經濟政策方案的科學性越強，執行的可行性和經濟政策所獲得的支持度就越高。否則，經濟政策執行無論如何嚴格，其結果將事與願違，甚至與初衷背道而馳。

每項經濟政策的制定都與民生利益密切相關，現代經濟政策制定中的一個重要價值取向就是決策民主化，追求社會平等，強調公眾參與，廣泛集中民智，增強經濟政策的合理性，減少經濟決策制定和執行中的風險因素。

所以，經濟政策有效執行的前提和基礎，關鍵就在於經濟政策的科學合理性。

（二）審計政策制定的合法性

隻有合法的經濟政策，才有可行性和約束力。經濟政策的合法性，主要是指制定和執行經濟政策的程序必須符合一切適用的法律規范。

一是經濟政策的制定必須合法化，程序規范化是經濟政策制定過程合法化的保証。二是經濟政策的執行必須公開化，置於法律和公眾的監督之下。陽光操作，透明執行，才能杜絕“黑箱操作”現象，這是政策執行合法性的內在要求。三是強化經濟政策執行的成本與收益分析。

（三）審計政策環境的適用性

經濟政策是在特定環境下制定和執行的，環境的變化決定了經濟政策的周期，一旦超出這個界限，經濟政策的執行就會失去應有的效果，經濟政策就變得不適用了，需要進行調整、終止或被新的經濟政策所取代。

經濟政策在執行過程中也需要適時調整，調整不僅能保証經濟政策本身的正確性，還能保証經濟政策的有序運行。對經濟政策執行的實際效果進行檢查、分析和研究，是經濟政策方案不斷完善的重要途徑。

目前經濟社會已取得長足發展，但一些改革初期制定的經濟政策如果沒有進行及時完善或調整，這些經濟政策就變得不適用了。

（四）審計政策運行的操作性

任何一項經濟政策最終總是要貫徹實施的，可操作性成了影響和制約經濟政策執行的重要因素。在科技與信息突飛猛進的現代社會，經濟政策所要處理的社會事務紛繁復雜，經濟政策執行的可操作性要求向深化、細化的方向發展。如果經濟政策缺乏可操作性，必然會影響和阻礙經濟政策的執行效果。

經濟政策的可操作性障礙，主要表現有以下幾點：一是經濟政策精神難以理解，難以領會，導致經濟政策執行者，要麼憑經驗主觀片面地理解和執行經濟政策，要麼對經濟政策作僵化的理解﹔二是經濟政策隻強調原則，缺乏具體可行的措施，使經濟政策難以貫徹落實﹔三是經濟政策執行的專業性、技術性要求高，使經濟政策執行者對專業性、技術性很強的經濟政策不能有效的貫徹執行，從而出現經濟政策執行過程中的南轅北轍。四是經濟政策的操作性還來源於政策本身的靈活性，必須符合客觀實際，既不能生搬硬套，也不能變味變通，“上有政策下有對策”那一套，等同於曲解和肢解經濟政策，比執行不到位更惡劣。

（五）審計政策執行的績效性

經濟政策的執行效果不僅要用績效事實進行定性分析，而且要用績效指標進行定量反映。經濟政策執行效果的定量指標，反映經濟政策執行效果的好壞，如給社會帶來就業人數的多少，給廣大群眾帶來實惠的多少，對自然環境的改善程度，帶來稅收規模增幅的大小，實現社會經濟發展速度的快慢等指標。

在經濟政策執行效果審計評價時，應著重關注以下幾個方面的內容：經濟政策性功能發揮和經濟政策性職能的履行情況﹔促進貫徹執行國家重大戰略、方針的情況﹔經濟政策執行的合理性和有效性情況﹔經濟政策執行中存在的重大風險隱患情況﹔經濟政策執行中的違法違規與管理不規范的情況﹔制約經濟政策執行的體制、機制和制度情況﹔經濟政策執行的可持續情況。

以上這些內容，基本可以涵蓋對經濟政策執行效果的合法性、經濟性、效率性、效果性、風險性、安全性、可持續性等要素的評價。

三、如何開展公共政策審計？

事實上，國家審計機關已經在探索和開展公共政策審計，並已取得較為顯著的初步成效。近幾年來，各級各地審計機關通過對涉及重大建設、抗震救災、地方債務、拉動內需和強農惠民等政策執行情況，積極開展專項審計或審計調查，針對存在的問題進行系統分析，並提出改進政策措施的建議，受到中央和各級政府的高度重視，使相關政策、措施得到及時修訂和完善。

盡管如此，中國目前的公共政策審計，還是一個全新的領域。如何推進公共政策審計？筆者認為，可以從以下幾個方面入手：

（一）理論研究與審計實踐相結合，加快公共政策審計的理論研究

目前，我國公共政策審計實務還處在起步階段，理論研究者和國家審計人員對公共政策審計尚未引起足夠的重視，沒有充分認識到公共政策審計對於完善經濟政策的重要意義，在審計理論、技術和方法上也沒有建立起一套完善的公共政策審計的理論體系。

現有的公共政策審計理論、技術和方法研究，大多是借鑒西方國家的審計理論成果，或隱含於審計調查、績效評估當中，具有中國特色的公共政策審計理論、技術和方法還有待建立。

基於此，必須充分發揮國家審計機關、科研院所和高等院校的優勢，借鑒國外先進的公共政策審計理論和方法，選擇事關我國公共政策審計的重大、基礎性課題進行研究，盡快取得較為成熟的、符合我國國情的公共政策審計研究成果。

（二）人才引進與培訓學習相結合，加強公共政策審計的專業人才隊伍建設

公共政策審計在國外已發展成為一門較為成熟的學科，所以，公共政策審計不是一種簡單的審計方法或是審計思路，而是一門需要掌握相關專業知識才能有效進行的全新工作。

我國目前的國家審計人員還缺乏這些知識和技能，在公共政策審計的評估體系、審計方法、審計模式等方面還存在許多問題，影響了公共政策審計的科學性和有效性。

公共政策審計是宏觀與微觀相結合的審計，理論性、政策性、專業性和綜合性都比較強，審計程序與方法更加復雜，國家審計人員除需要具備傳統審計專業知識和技能外，還應通曉和掌握經濟學、政策學、管理學、系統工程、生態學、統計學等多方面的專業知識和技能。高質量的公共政策審計，要求國家審計人員能夠深刻地理解經濟政策意圖，並有能力運用各種專業知識和技能掌握經濟政策效果，以對其做出深刻而符合實際的判斷和評價。

因此，開展公共政策審計，要注重引進和聘用相關領域的專家型人才，優化審計資源配置，以保証公共政策審計工作的順利開展。此外，還要加強對現有國家審計人員的培訓。通過開展專業培訓和成果交流等形式，幫助國家審計人員開闊視野，掌握公共政策審計的基本理論、基本方法和基本技能。

（三）經驗總結與完善法規相結合，健全公共政策審計的法規體系

近年來，我國政府審計所依據的法律、法規不斷完善，但還沒有公共政策審計方面的專門法規。建立和完善公共政策審計法規體系，這既是對公共政策審計工作的規范，也是深化和拓寬公共政策審計的保証。

在總結專項資金績效審計和專項審計調查經驗的基礎上，結合財政財務審計的相關准則，制定出比較系統、操作性較強的公共政策審計法規，使公共政策審計有法可依，有章可循。

從各國公共政策審計的發展來看，凡是公共政策審計開展得比較好的國家，都較早地制定和頒布了相關規范及法案。我國也應盡快制定出一整套公共政策審計的法規體系，這是開展公共政策審計的前提條件。

（四）數量指標與質量指標相結合，構建公共政策審計的科學評價體系

目前經濟政策審計調查中，運用的手段和方法大都局限於經濟學的成本效益分析，而對環境、生態、人文等因素的評價，至今尚未有行之有效的評估方法。如果公共政策審計中無法對各種相關因素進行精確的定性和定量分析，隻能去繁就簡地使用價值判斷標准取代事實分析，審計的結果很難說做到了公正和科學。

實施公共政策審計，既要為經濟政策制定和執行提供參考與預警，又要為社會公眾所關注的經濟政策事項提供獨立的審計意見。構建公共政策審計評價指標體系，應當反映經濟政策目標的意圖，為經濟政策績效提供綜合的量度。一般來說，從經濟效益、社會效益和生態效益三個角度，來構建公共政策審計評價指標體系，可以基本滿足公共政策審計評價的需要。

（五）更新理念與提高效率結合，創新公共政策審計的程序和方法

開展公共政策審計，在審計前應對政策進行全方位了解和深刻理解。梳理政策、明晰背景、分清職能是開展公共政策審計前應掌握的三個關鍵環節，決定著審計項目實施的成敗。

充分利用計算機輔助審計和問卷調查等技術手段，可以極大提升審計工作效率和質量。在分析資料、提煉建議等環節上，運用科學的方法和專業理論知識，進行“去粗取精、去偽存真”，這樣才能產生高質量的審計建議，使審計成果對經濟政策的執行、完善、調整，能夠發揮積極有效的作用。

（六）常規審計與公共政策審計相結合，探索公共政策審計的新模式。

國家審計機關要從宏觀的層面和全局的角度，去部署計劃政策審計,去安排和調配審計資源,去組織和實施審計項目。

公共政策審計審計的著力點，要放在宏觀調控措施、重大方針政策的執行結果和關系人民群眾切身利益等熱點問題上, 通過對公共財政、宏觀投資、強農惠農、科教文衛、環境保護等政策的貫徹執行情況的審計，揭示和糾正公共政策執行過程中的政策缺陷、管理漏洞和違法違規等問題,促進黨和國家重大決策的貫徹落實, 促進深化改革、健全法治、維護民生和推進政府職能轉變，確保黨和國家重大決策的政令暢通。

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