香港特區的行政主導體制

　　一九九八年八月六日，國際政治與經濟風險顧問公司公布的一份調查報告認為，在整個亞洲中，新加坡和香港體制的優越性分別名列第一名和第二名。這個公司的很多歐美人士認為，在香港居住比在他們的國家居住更安全，更能夠發展，香港特區的行政主導體制給予他們深刻印象，香港特區的行政長官是本地人，與香港特區是命運共同體，比英國女皇派來的公務員更好地管理和治理香港。

　　一  行政主導的意義

　　香港特區奉行行政主導，政府是最高決策和行政機構，行政長官是這個地區及其政府的“第一把手”。

　　香港特區之所以採用這種政治體制，主要是因為“三個遵循”：遵循香港原有的這種政治體制﹔遵循世界潮流，現在世界是許多國家採用行政主導體制，以簡化程序，提高效率﹔遵循港人認受這個體制的慣性。

　　行政主導的特點是，行政長官既是特區政府的首長，又是香港特區的首長，這雙重身份使他具有較廣泛的權力﹔在行政和立法關系上，行政長官除有權解散立法會外，議員的提案權也受到一定限制﹔比如，凡涉及政府的政策的提案，議員在提出前必須得到行政長官的書面同意﹔行政會議參與討論的事項是除人事任免、紀律制裁和緊急情況下的措施以外的重要決策，因此它是行政長官的強有力的集體參謀，在行政決策中發揮著非常重要的作用﹔行政會議的設立進一步強化了行政主導的地位和作用。

　　行政主導的重要標志是行政長官的權力范圍。《基本法》授予行政長官十三種權力。它們是（一）領導香港特別行政區政府﹔（二）負責執行本法和依照本法適用於香港特別行政區的其他法律﹔（三）簽署立法會通過的法案，公布法律﹔簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案﹔（四）決定政府政策和發布行政命令﹔（五）提名並報請中央人民政府任命下列主要官員：各司司長、副司長，各局局長，廉政專員，審計署署長，警務處處長，入境事務處處長，海關關長﹔建議中央人民政府免除上述官員職務﹔（六）依照法定程序任免各級法院法官﹔（七）依照法定程序任免公職人員﹔（八）執行中央人民政府就《基本法》規定的有關事務發出的指令﹔（九）代表香港特別行政區政府處理中央授權的對外事務和其他事務﹔（十）批准向立法會提出的有關財政收入或支出的動意﹔（十一）根據安全和重大公共利益的考慮，決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其下屬的委員會作証和提供証據﹔（十二）赦免或減輕刑事罪犯的刑期﹔（十三）處理請願、申訴事項。

　　誰擁有治理香港的主導權？當然是行政長官及其領導下的特區政府。特區政府是一個擁有十九萬公務員、多級科層組織的實權機構，是一個龐大的、現代化的、具有法制精神和專業水平的公務員組成的文官系統，其中的科層組織（bureaucracy）發揮著重要的作用。特區政府具有眾多的委員會，它們聚集了香港一批優秀的精英人材，他們在特區政府的決策咨詢中發揮出自己的聰明才智，成為安定社會和推動社會進步的重要力量，香港有的學者將這種行為稱之為“行政政治化”行為。

　　二  行政主導與立法會的關系

　　行政主導的核心是政府主導，在政府與立法會關系中，行政主導具有重要意義和作用。這是香港特區實行資本主義政體與與西方資本主義“三權分立”政體的一個顯著的區別，是了解香港特區政府香港特區立法會關系的一個重要尺度。它清楚表明，特區政府雖然要向特區立法會負責，但是特區的主導，立法會雖然是香港特區政治構架中的重要組成部分，但不處於主導地位，因而不能發揮主導作用。

　　香港回歸以來，特區政府與立法會的關系總體上是比較好的，既互相配合，又相互制約，起到了各自應有的作用，發揮了雙方的優勢﹔不過，配合少不了摩擦，制衡免不了矛盾，兩者的關系仍在實踐中建立，在實踐中解決。

　　現在的問題主要表現在這樣兩個方面。一方面，行政長官雖然可以限制立法會議員提出的議案，拒簽立法會通過的議案，但是，這種權力不能經常使用，否則，會影響政府與立法會的關系，乃至導致憲制危機，政府的計劃和財政撥款申請都需要立法會批准才能生效，必須與立法會建立一種互諒互制、相輔相成的伙伴關系。   另一方面，立法會議員具有一定的代表性，具有相對的影響力和政治壓力﹔由於民選議員進入立法會，立法會對行政主導不可避免地形成沖擊。民選議員有的要當政府的“反對派”的，有的仍然保持競選時的“街頭戰士”的形象和風格，有的不“做事而搞事”。他們在選舉時，向市民作過許多承諾，在立法會任職期間，必然向政府施壓，以便向市民交代，謀求下屆立法會選舉時再次當選﹔一九九八年在立法會“議事規則”、“首次置業貸款計劃”和新機場調查主動權問題是發生的較大爭議，甚至出現了“一拍兩散”的僵局，立法會與行政主導發生爭執實質是已經較為明顯。導致香港傳媒在政府與立會之間的關系方面大作文章，引起社會紛紛議論。

　　因此，要嚴格按照《基本法》規定，堅持行政主導，正確處理政府與立法會的良性互動關系，在一些具體做法上，適當進行必要的調整，如政府的議案可以先行與立法會議員商議，讓立法會分擔政府的部分責任，在一些具體政策上求得相關黨派和界別的支持，營造一種正常的、健康的、良性互動的合作關系。

　　長遠地看，行政主導與立法會的關系還有一個相當長的磨合期。行政長官進入直選，立法會全體議員進入全面直選，直選后，它們的關系仍需要一個相當長時間的磨合。

　　                                            （1998年10月2日）