從歷次改革看，機構撤並只是行政機構改革的“物理反應”，轉變政府職能才是“化學反應”。改革不能止於“物理反應”。如果政府職能不轉變，隻有機構內部整合，機構改革注定會重蹈以往的覆轍，陷入循環往復的怪圈。要想產生改革的“化學反應”，行政審批領域是重中之重，必須通過減少行政審批事項、減少對微觀事務的干預，擴大向社會和市場放權的效果，建立起“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。檢驗改革是否成功的標准，關鍵在於行政審批領域。深化相對集中行政許可制度，強化行政服務中心無疑是一個重要的突破口。

如何從程序集中轉向實質集中是一個需要深入研究的問題

行政服務中心作為相對集中行政許可制度的主要形式，大致經歷兩個發展階段。行政服務中心建立之初，作為進駐政府部門的辦事平台，設置窗口，接受申請，送達許可文件，原行政許可機關的權限、程序均不改變。這種物理意義上的集中使得行政服務中心成為進駐行政許可機關的“收發室”和“傳達室”以及相關部門“串聯式審批”的載體。雖然在形式上把各有關行政許可事項集中到了一個大廳辦理，解決了申請人需要親自到不同部門去提交申請和領取許可的問題，但總體上沒有實現行政許可權限的轉移。由於行政許可內容的多樣性，許可審核權、復核權、決定權仍在各個部門，以相對集中行政許可權的目的設立的行政服務中心等機構與原行政機關之間關系不清楚，權限不明確，溝通協調不暢，缺乏有效的對接機制，形成眾多行政部門與“一站式”服務的交叉疊合，增加行政成本，行政許可“兩頭受理、多頭辦理”的“體外循環”狀況加劇現實中重許可、輕監管或者隻許可、不監管的現象。

“兩集中、兩到位”是部分地方希望變“體外循環”為“體內循環”的一種制度設計。“兩集中”就是把同一行政部門內部分散在各處室的行政許可權，集中到一個內設機構辦理，把各部門相對集中行使行政許可權的機構成建制地納入行政服務中心窗口，集中為社會服務。“兩到位”就是行政機關所有行政許可事項在行政服務中心窗口到位，相應行政許可事項的審批權、辦事權必須在窗口到位。“兩集中、兩到位”的核心是行政許可權限實現行政許可機關的內部集中，行政許可實質性審批權限向行政服務中心集中。較之以往，“兩集中、兩到位”改變了多頭受理的局面，向實質性許可權限的集中前進一步，但是並沒有改變現行法律框架下法定許可機關的地位和權限。也就是說，原來是哪個機關的許可權還是哪個機關行使，隻不過集中在行政服務中心行使。如何進一步從程序集中轉向實質集中，進一步為行政權限的整合提供空間是一個需要深入研究的問題。

哪些許可事項進入行政服務中心對許可權影響不大

目前全國各省規定進入行政服務中心的許可事項，存在三種情形，第一種是要求全部進入，沒有例外，如吉林、寧夏、四川。第二種是原則上行政許可事項應當進入，例外的情形各省規定不同，大致包括：涉及國家秘密、國家安全、商業秘密、個人隱私、宗教、意識形態的;或者涉及審批事項少、申請量小、服務面窄、關聯度低的，可以不進入。第三種是沒有明確規定，由地方政府根據情況決定。由於行政服務中心並不涉及許可權限的實質集中，因此，哪些許可事項進入行政服務中心對許可權影響不大。

行政許可權是政府管理社會的一種重要的行政管理權，廣泛存在於各級各類行政管理中，既有基於許可事項的重要程度為主要考量因素而進行的縱向層級配置，也有以不同行業和專業為主的橫向的部門配置。隨著行政管理專業化發展，一方面，執行性行政權力按照行業不斷細化職能，另一方面，社會事務的復雜性決定了行政職能的界限不斷模糊，並進而在部門之間形成權力的交叉和重疊。

行政權力本身固有的膨脹性和部門利益又必然帶來各行政機關樂於強化自身權力，造成行政機關各自為政，行政權力配置的專業化有余而綜合協調難度增加，相互牽制有余而相互配合困難，行政效率低下，行政資源浪費。按照行業設置的行政管理系統使得絕大多數部門都是“一條龍”管理，從制定規則到執行法律，從管理、審批到監督、處罰，都由一個部門決定;部門自己給自己設定權力，又自己去行使權力，缺乏有效的監督機制，行政管理中存在很大的隨意性。從省到市、縣的同一方面的行政主管部門都行使同樣的權力，都管同樣的事情，在多頭許可之外，又形成多層許可、重復許可的問題。

相對集中行政許可權制度按照“精簡、效能、統一”的原則，調整歸並行政管理職權，重新配置部門的職能，精簡政府機構，對於解決多頭許可、重復許可等問題，形成集約化的行政許可機制，合理配置行政權力，簡化行政許可項目，減少行政許可環節，縮短行政許可時限，節約行政成本，規范行政許可，便利行政許可申請人，轉變政府管理方式，提升行政效能等方面具有重要意義。

推動行政審批制度改革

隻有深入推進行政審批制度改革，精簡行政許可項目，減少行政許可層次，才有集中許可權限的可能和空間;同樣，隨著行政許可權的集中，也必然帶來行政許可項目的整合，可以說，行政審批制度改革既是相對集中行政許可權制度存在和發展的前提性條件，同時相對集中行政許可權也可以促進行政審批制度改革。

相對集中行政許可權制度不可能脫離中國行政審批制度改革和行政管理體制改革而“單兵突進”，三者之間互為條件和結果。相對集中行政許可權制度的發展可以為大部制改革提供借鑒。推行大部制改革，幾個行政機關合並，包括行政許可權在內的行政權限都要整合，必然帶來行政許可權的集中。同時行政許可的集中，也在一定程度上為大部制改革提供經驗，通過行政許可權的集中行使，為其他權限的整合以及機關調整提供思路，並最終推進大部制改革。

(作者為中國政法大學法治政府研究院副院長、教授)