原題：提高養老保險統籌層次化解多重風險

但是當前，除了直轄市和個別省份之外，中國真正實現省級統籌的省份寥寥無幾，更不要說全國統籌。為什麼省級統籌都這麼難呢？

有人認為是富裕地區反對，現實中確實存在某些富裕地區不願把錢上交，對提高統籌層次有抵觸情緒的問題。但這只是問題的一半，隻適用於有結余的省份。現實的情況是，還一半的省份收不抵支，年年有缺口，他們非常願意提高統籌層次，這樣就等於矛盾上交。

所以，另一半更主要原因是“上一級政府”，無論是發達地區還是不發達地區都在推諉，不願意把統籌層次提高到“我”這個層級，不願意承擔養老保障的終極責任。這樣既可將資金留在本地區內，同時，“我”這一級又沒有最終的責任。隻要統籌層次比“我”(省級)低，“我”(省級)就有權繼續讓“我”的下一級政府永遠承擔養老保障的統籌責任。1991年國務院就頒布的《關於企業職工養老保險制度改革的決定》(國發33號)，指出“尚未實行基本養老保險基金省級統籌的地區，要積極創造條件，由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌”。但是，22年過去了，統籌層次依然沒有實質性進步。

造成“上一級政府”推諉的原因可能有很多，主要有兩個。

第一，由基本養老保險制度設計決定。現行養老保險制度的社會統籌部分是“現收現付制”。在經濟社會二元結構下，統籌層次越高，越不利於制度的財務平衡，信息就越不對稱，很容易出現逆向選擇。具體說就是，一旦提高統籌層次，下級政府的積極性會下降，基金征繳收入就容易減少，同時，養老金支出就容易擴大。比如，某市退休人員是100萬，一旦提高到省級統籌，可能一夜之間就變成110萬，各省市如果都出現這種虛報的道德風險，領取養老金的人數將大大增多，也就意味著支出增加。這“一多一少”可能會導致制度收支出現逆轉，所形成的缺口最終仍需財政來填補。所以，在外部經濟發展失衡條件下，統籌層次低有低的好處。

第二，財政分灶吃飯體制下養老保險制度財權事權不明晰。《社會保險法》規定，縣級以上財政均有義務補貼養老保險，這樣，省、市(地)、縣三級政府都可以轉移支付，加上中央政府，等於四級政府都有責任。其實，這又等於很模糊。四級政府都想逃避責任，同時，又都想管理基金。最終，隻能是以管理繳費形成的養老基金作為條件，把統籌責任放在“下級”身上吧。於是，統籌層次就成了一個博弈的結果，統籌層次低就保留到了現在。

(作者系中國社科院世界社保研究中心主任)