不久前曝光的延安城管暴力執法事件，“延安暴踩商戶城管為臨時工已停職”的消息，又一次把責任推到了臨時工身上，不能不讓人再一次感到震驚。此前，已經有遼寧西豐縣委“豪車書記”的“臨時工”司機私自開車去酒店﹔安徽淮北一高三學生因拍攝城管暴力執法視頻被四個城管暴打，其中有三個是臨時工﹔溫州公車撞死人曝光后駕駛員據稱是臨時工等等。

　　為什麼社會管理一旦有事件發生，出彩的往往是臨時工？這種動輒臨時工犯事的現象，一方面反映了我國有些部門責任政府理念淡薄，另一方面也反映出我國各地普遍實施的各類公務臨時工用人現象存在諸多的法理和法律問題，必須引起高度關注。

　　普遍化的公務臨時工既不合理也不合法

　　我國各地廣泛採用的公務臨時工是我國在上世紀末出現的政府部門用來補充執法人員不足的臨時性辦法。隨著時間的推移，各類公務臨時工的非法治化問題越來越明顯。突出表現在其合理性、合法性和社會作用上存在較大的質疑。

　　從合理性看，當初推出這一制度的重要考慮，是為了解決下崗工人的就業。但一個民主和法治的政府，解決下崗職工的就業和生活，應當靠創造更多的市場機會並提供更多的社會保障。社會管理並不創造財富。用增加公務臨時工的方式來解決就業，只是增加了公共負擔。如果沒有新的經濟增長模式，下崗的人員會越來越多，而政府也不可能使越來越多的人都進入公務臨時工序列。

　　從合法性看，臨時工的普遍化沒有法律的依據。法治的基本原則是法不授予則不為。從各地實施公務臨時工的情況看，大都缺乏上位法的依據。如長沙市人民政府辦公廳出台的《長沙市流動人口臨時工管理辦法》，其依據是《長沙市人民政府辦公廳關於進一步加強流動人口和出租房屋管理服務工作的通知》(長政辦發(2007)32號)。但如此重要的在國家編制外招用臨時工為自己“代工”，豈能自說自話？地方政府行政規章的出台除了要有管理上的需要，還必須有上位法的依據，沒有上位法依據的行政規章，屬於無效行政行為。特別是，2007年國務院《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》出台以后，公務臨時工現象已不合法。該條例第六條明確規定:“機構實有人員不得突破規定的編制。禁止擅自設置機構和增加編制。對擅自設置機構和增加編制的，不得核撥財政資金或者挪用其他資金安排其經費。”這就非常明確，各地政府部門不得在編制外招用編外人員，並從國家財政資金方面作了嚴格限制。

　　公務臨時工的社會負面作用不容忽視

　　從社會作用看，公務臨時工普遍化后帶來的負面作用非常明顯。如罰款經濟有增無減就與此有關。各地的臨時工作為國家機構編制外人員，沒有合法的財政撥款，於是，為支持此類人員龐大的開支，隻能亂收費、濫罰款，甚至是吃、拿、卡、要在所難免，而從目前已經暴露出的野蠻執法、隨意執法、執法變“執罰”等諸多現象看，都有這方面的因素。很難想象，一支從產生起就不合法的隊伍又如何能夠維護法律的權威？

　　同時，使用公務臨時工，人為地造成了“二政府”現象，同樣的社會公共管理，公務臨時工的工作辛苦，壓力大，薪酬低，成為苦活、累活、臟活的代名詞，而且因為是臨時的，沒有上升的通道，應付生存的心態多，故他們的工作積極性和責任心必然大打折扣。另一方面，由於用臨時工支出少，有些政府部門寧肯空出編制不招人，而用收入低沒有保障的臨時工，這實際上是一種變相的腐敗，不但進一步拉大了兩極分化的差距，也促進了官僚主義傳統。此外，公務臨時人員的普遍化也減弱了國家公職人員應盡的法律責任。越來越多的城市管理中，並不是國家管理人員的臨時工越來越多地承擔起國家公職人員應當承擔的管理職能，但當公眾對臨時工的管理缺陷和不足表達不滿時，有關部門卻往往能以協管人員不是正式職工來推托國家的管理責任。故近一段時間以來，臨時工往往成為社會公共事件的中心，公務行為一旦有錯，往往被曝光的是臨時工。這樣做，不但會影響政府的公信力，也嚴重妨礙我國政府的依法行政。

　　以志願者替代公務臨時工

　　志願服務起源於19世紀初西方國家宗教性的慈善服務，在世界上已經存在和發展了100多年，目前已經成為一種國際潮流。志願者的制度化和規范化，已經成為社會法治文明的重要組成部分。

　　上海是中國志願活動的最好的地區之一。特別是上海世博會以后，志願者機制逐步成熟，其優越性也逐步顯現。逐步用志願者取代公務臨時工，不僅能有效克服臨時工非法治化的缺陷，也是我國民主法治建設走向深入的重要舉措。僅以維護交通秩序一項，上海現每天有3000多名志願者走上街頭，對各類交通違法行為加以勸阻。每年參加交通志願服務的人數更是累計接近100萬。

　　志願者在社會生活中的廣泛參與，是公民對社會生活管理進行參與的一種特殊形式。特別是，志願者能夠克服公務臨時工大量存在的非法治化的問題。管理部門要跳出動輒增加編制擴招臨時工的思路，要更多地從管理機制和民主法治的基本措施上去找辦法，這是一個責任政府的應盡義務。比如，交通管理部門對闖紅燈行為的管理，沒有必要在每個交通信號燈前設立一個警察。隻要對違規的當事人嚴格執法，任何人不能超越法律的權威，闖紅燈的現象必然大大減少。法律的實施主要靠自覺，而自覺來源於法律的權威。在這個方面，交通志願者和其他各種志願者能夠大大促進這種自覺。而隨著志願者隊伍的大發展，那種動輒臨時工犯錯的現象才會絕跡。

　　（作者：中國檢察學會常務理事，華東政法大學政黨理論研究所所長、教授，民進會員）