必須建立科學合理的退出和淘汰機制,明確相應的責任主體並設法保証執行監督的確實到位,否則聘任制將成為另一種“終身制”。

公務員聘任制最早出現在西方發達國家的文官制度改革。20世紀70年代以來,西方發達國家面臨著嚴重的福利國家危機,之后旨在“再造政府”的新公共管理運動應景而生,西方國家公務員制度改革出現了重大的轉向和根本性變革,改革內容之一就是變革職務常任制,推行聘任制和臨時雇佣制。

我國自上世紀80年代選擇以官僚制為基礎的公務員制度作為政府人事制度的改革以來,一直都是以委任制和選任制作為公務員的主要選拔方式,實行職位常任,唯一的“進口”是公務員考試。隨著經濟社會的發展,公務員常任的局限性逐漸暴露出來:管理僵化、刻板,人員基本上隻進不出,造成了機構臃腫﹔論資排輩嚴重,晉升機會渺茫﹔激勵和約束缺乏,造成行政效率低下,如不思進取、作風散漫、人浮於事﹔一些公務員把自己的職位看成是“鐵飯碗”,隻求安穩,不求進取,在其位卻不謀其政,這使公務員制度更新機制的良性運行受到嚴重影響。90年代末,新公共管理理論傳入中國,但中國政府機構官僚化程度不足和官僚制弊端同時存在,使得公務員制度改革面臨著來自傳統和后現代的雙重挑戰。不過,公務員制度改革的市場化和技術化取向或多或少地打上了新公共管理運動的烙印,公務員聘任制開始在中國謹慎的試點。2002年6月,吉林省政府出台了《吉林省人民政府雇員管理辦法》,並於2003年6月面向全國公安系統公開招聘3名政府雇員,開啟了政府聘任制的先河。2006年1月1日正式施行的《公務員法》充分吸收政府雇員制的相關經驗,從法律上確定了公務員聘任制。2007年,廣東深圳最先在全國開始公務員聘任制試水,帶領全國掀起了一陣公務員聘任制的潮流。

傳統觀念中,進入公務員體系意味著穩定的身份,以及較為優厚的福利供給。而聘任制度設計的初衷,正在於打破僵化的公務員用人制度,建立相對便捷靈活的用人方式,做到公務員任用“有進有出”,滿足政府特殊的用人需求﹔建立基於能力的薪酬制度和福利制度,克服公務員激勵不足的難題﹔向社會招聘專業的公務員,降低培訓、管理的行政成本﹔建立相對自由流動的人才機制,提升政府機構活力,提高工作效率和服務質量﹔建立靈活的退出和淘汰機制,篩去一些年紀較大或者專業技術水平較低的人員,不但為公務員整體隊伍數量留出空余,可以吸收更多具有專業技能知識的人員,同時也讓在職公務員的晉升障礙減少。此外,聘任制公務員與聘任單位建立一種合同制的關系,加深雇員的危機意識,有助於淡化公務員特權等級的觀念,樹立服務意識,改善工作作風。

各地紛紛試水公務員聘任制,但不容忽視的是,就已有的實踐來看,一方面,公務員的聘任制並不能徹底解決公務員其他任用方式導致的弊端。在深圳,聘任制公務員與委任制公務員在身份和待遇上沒有任何差別,都使用行政編制,履行公務員權利義務,在職責權限、能力要求、職務升降等方面執行同樣的制度。兩者的差別體現在用人方式上,聘任制公務員實行合同管理,實行社會基本養老保險與職業年金相結合的退休保障制度。另一方面,公務員的聘任制還面臨著自身特點所導致的一些衍生問題。因此,為了讓公務員聘任制發揮它最大的效用,必須注意三個方面的問題:

第一,公務員聘任制不等於公務員退出機制。公務員法已經把聘任制的公務員范圍嚴格限定在“專業性比較強的職位和輔助性職位”,這意味著“能進能出”的公務員隻佔公務員群體的很小一部分,因此公務員聘任制從根本上不等於公務員退出機制,對其不可盲目樂觀。而且,自2010年深圳新進公務員全面實行聘任制以來,聘任的公務員已超3000人,到2013年,大批入職的聘任制公務員尚無被辭退者。因此必須建立科學合理的退出和淘汰機制,明確相應的責任主體並設法保証執行監督的確實到位,否則聘任制將成為另一種“終身制”。

第二,公務員聘任制不能簡單取代公務員的其他任用方式。實踐中公務員聘任制的適用范圍不適合擴大到全部公務員。按照公務員法的規定,聘任制的適用范圍應該緊扣專業技術和輔助性崗位,而非對選任和委任的取代。否則,可能會突破其他兩種方式所要求的嚴格條件和程序,而完全的市場化和自由流動很可能會造成政府工作的混亂。值得注意的是,聘任制公務員隻佔公務員群體的很小一部分,只是專業性和輔助類職位,一些重要的上級崗位並未取消委任制,這將造成聘任制公務員對委任制上級負責,不利於改革的進行,所以必須重視處理好委任公務員和聘任公務員的關系。

第三,公務員聘任制不能缺少實施細則。制度應當走在實踐之前,並且要對一些實施細則做出明確的規定,否則會造成新的腐敗。如果聘任制公務員的聘任程序不明、工作界定不清,其進入公務員系統的過程就會存在模糊性,或者造成以后工作的隨意性。因此,應當建立獨立的聘任制公務員的錄入機制、激勵機制、考核制度、薪酬制度等相關配套制度,其中,尤其要對聘任制公務員的工資薪酬進行合理的籌劃,確定理性的薪資福利標准,避免高薪聘任所帶來的新的不公平,以及更高的財政負擔。

(作者單位:山東大學政管學院)