中央政府眼中的基層干部

在中央看來，基層干部最大的責任，就是嚴格執行中央的各項政策和指令，完成中央設定的各項指標。一方面實現基層社會的穩定與秩序，另一方面帶動基層社會的繁榮和發展，使老百姓能夠安居樂業。

但難就難在，中國各地的情況並不一樣，所以中央的統一要求實際上也都比較原則化，或者只是設定一個范圍或底線。各級地方政府在執行中央政策的過程中，也都會加入自己的意圖和變通，致使鄉鎮政權在執行時，其所真正承擔的政策“早已不是當初的模樣”。但出了問題，責任卻全部落在他們身上。

地方政府眼中的基層干部

在地方政府特別是縣政府的眼中，鄉鎮干部是它們不得不依賴的“腿”。縣對鄉鎮干部的期待自然是，通過給予后者一定的權力，下撥一定的錢款，后者就迅速地行動起來。但結果卻經常不能讓他們滿意。原因主要涉及兩個方面：一是鄉鎮干部要麼不積極，要麼不能嚴格執行縣方面的意圖，也不能圓滿完成縣設定的各種指標;另一方面，鄉鎮干部在執行的過程中，往往還會惹出新的事端。縣政權自然也難辭其咎，隻能將板子打在鄉鎮干部身上。但實際上，雖然所有的“條”都需要鄉鎮相應的部門和人員去落實，但鄉鎮所能掌握的資源和擁有的權力卻極其有限。特別是在稅費改革之后，鄉鎮失去財政自主性，諸事都得依賴縣政府的財政撥款，而對於完成縣下達的各項任務來說，僅僅靠縣的撥款又是不夠的，鄉鎮干部還是得“開動腦筋”去“開辟財源”。其結果也就在意料之中，既想讓馬兒跑，又不給馬兒足夠的草。鄉鎮干部的形象是這一格局的產物。

輿論界、學術界眼中的基層干部

在輿論界和學術界，鄉鎮干部的負面形象往往多於正面形象。鄉鎮是直接與基層民眾打交道的最前線。在執行中央和上級政策的過程中，在處理鄉鎮范圍內的治理事務時，難免會出現一些失誤，甚至引發矛盾和沖突。一旦出現治理上的焦點事件，傳媒一般都是從社會和普通民眾的立場出發，對鄉鎮干部進行“揭露”和“批判”。揭露他們為了私利而侵犯民眾利益，批判他們罔顧中央的三令五申而肆意妄為。對一部分鄉鎮干部來說，這種“揭露”和“批判”並不過分。但由此塑造出來的“基層干部差”的形象，幾乎成為所有人思考鄉鎮干部的“第一印象”。而學術界對鄉鎮政權的認知和評價，長期以來都是不足的。一個實例就是，本世紀初學界對中國鄉鎮政權的未來展開了爭論。部分學者就主張撤消現有的鄉鎮政權，隻保留作為派出機構的若干機構。鄉鎮作為一級治理主體的地位並未得到他們的認可，鄉鎮干部的形象也就可想而知了——他們不僅沒有發揮積極作用，反而經常起到消極作用，甚至是有些多余。

基層民眾眼中的基層干部

在一些基層民眾的眼裡，鄉鎮干部的形象往往與“貪”和“壞”聯系在一起。在筆者所作的農民政治心理調查中，絕大多數農民對鄉鎮干部都有著“太腐敗”的定性判斷。至於“壞”，往往與鄉鎮干部對待民眾的態度與方式有關。稅費改革以前，鄉村兩級政權每年都要伸手向農民要錢要糧，農民負擔沉重，干群關系緊張。在此背景下，鄉鎮干部離“掠奪者”的形象並不遙遠。當時流行的話是，“催糧要款，要錢要命。”鄉鎮政權為基層民眾所做的事情，以及一些公共支出所必需的攤派，基層民眾並不一定都能理解。但稅費的征收和計劃生育中的罰款與強制，卻是顯而易見的，他們對鄉鎮干部的負面印象大都由此而來。農業稅取消之后，鄉鎮不再向農民要錢，農民一般也無求於鄉鎮，除了極少的一些事務如辦証和計劃生育，不得不與鄉鎮干部打一些交道外，他們也會感覺鄉鎮干部與他們的關系不大。與此同時，鄉鎮政權的工作重心逐漸轉到招商引資和“維穩”上面。招商引資往往涉及土地征用和拆遷，極易引發矛盾。

(作者為武漢大學政治與公共管理學院副教授)