行政體制已經不適應城鎮化發展

當前，城鎮化發展迅速。行政體制沒有充分反映城鎮化的現實需求，表現在以下方面：

一是設市標准已有20年未進行修訂。1986年經國務院批准頒布了設市標准。試行6年后，國務院於1993年5月頒布了新的設市標准，全國掀起了整縣設市的熱潮。中央、國務院擔心這會沖擊我國地方以縣制為主要特色的傳統行政管理，同時也擔心整縣改市帶來虛假城鎮化問題，於1997年作出了暫停審批縣改市的決定。之后，撤縣設市一度遇冷，如2007∼2009撤縣設市為零，2010年有3個獲批。

1993至今，恰是我國城鎮化發展最快的階段，新的城市現象、城市問題不斷出現。1997年暫停審批縣改市的一個決定就是20年，各方面反映強烈。如果說1993年進行設市標准重頒，是因為1986年的部分標准需要進行修訂，尚屬較小修補，那麼20年后設市標准則需要在1993年的標准進行根本的重修。

二是城市數量變化不能反映城鎮化率提升的現狀。2000年我國城鎮化率36.2%，城鎮人口4.6億人。到 2010年達到47.5%，城鎮人口大約是6.3億。這十年間，城鎮化率提高11.3個百分點，平均每年提高約1.13個百分點，城鎮人口增加1.7億人。 但另一方面來看，城市數量不增反降。2000年建制城市數目由663個減為653個。其中一個原因是在這十年間，一部分縣級市變成市轄區。如果把市轄區也算作一個“城市”，整個城市數量則從1450個上升為1506個。

三是城鎮設置中出現一些突出問題沒有得到應有重視。例如地級市的存續問題。地級市源於上個世紀80年代初，截至2010年末，中國有283個地級市。地級市設立初衷是希望發揮城市帶動作用，促進城鄉一體化發展。但在實踐中，由於“城市偏向”，部分地級市的存在反而擴大了城鄉差距、增加了行政成本、降低了效率。又如所謂“鎮級市”問題。2008年底，我國小城鎮鎮區人口超過10萬人的鎮有152個，其中人口在10萬-20萬達到小城市規模的鎮有142個，人口在20萬-50萬達到中等城市規模的鎮有9個，鎮區人口規模最大的鎮是東莞市虎門鎮已達57萬，完全是大城市的人口規模。但現有的規劃文件卻未能反映這種變化的需求。

此外，城市與市的內涵與統計標准混亂且不科學、上下職能對應造成的城鎮內部機構設置低效、無效等現象都非常突出。

適應城鎮化發展的行政體制改革的若干設想

1.應增加城市數量

目前我國有城市658個。根據城鎮化發展的需要，應設立分類標准，分批次進行審批，穩步新增設市數量。一種可能性是，到2020年或更長遠一點時間，將城市數量逐步增加到3000個左右。其中包括已有各類建制城市658個﹔非建制市的地級行政區劃的中心城鎮可以設為城市，總數約50個﹔非建制市的縣級行政區劃的中心城鎮，其中有2000個可以設為城市﹔邊境口岸城鎮中有73個，可以考慮設為城市。

2.要推動一批特大鎮成為小城市

縣轄市是未來中國特色城鎮化最具潛力的組成部分。在培育縣轄市方面，要立足不同地區發展實際，制定分類方案，積極穩妥地加以推進。在東部沿海的浙江、江蘇、山東、福建、廣東等地的部分縣（縣級市）可以選擇2∼3個這樣的特大鎮﹔在中西部地區可以在縣（縣級市）中可優先選擇除縣城之外的1個這樣的大鎮、特大鎮，作為小城市培育對象。從浙江等地的經驗來看，可以分別制定3年行動計劃、5年發展規劃、15年遠景目標規劃，將小城市培育與完善省、縣城鎮化體系有機結合起來。

要通過全面放開這些城鎮戶籍的辦法，加快人口向小城市進一步集聚。以改善基礎設施與公共服務為突破點，增強小城市的公共服務能力、提升它們的公共服務水平。實施產業集群發展戰略，做大做強特色產業，增強小城市的產業支撐能力。

3.探索撤銷地級市實施省直管縣的體制

中國土地遼闊，各地政治、經濟、文化差異巨大，地級市的情況極其復雜。對於一省之內縣（區）較少的縣，可以先行改革試點，推進“市縣分置”。縣由省直管，市隻管理城區本身。處於省、縣之間的地級市逐漸虛化最終撤銷。

對於面積較大（比如超過20萬平方公裡）、地級市數目較多（比如超過15個以上），或者縣的數目較多（比如在100個以上）的省，考慮到省直管縣有難度，可以保留一些地級市，待條件成熟時逐漸撤銷。如四川省有159個縣（市），就可以採取這種辦法。

對於具有特殊地形的省，仍然可以保留一段時間地級市的建制。如甘肅區域面積43萬平方公裡，其版圖過於狹長，保留地級市的建制對於縣的發展有一定必要性。

對於一時還不能撤銷的地級市，可以設想通過機構精簡、下放權力等辦法，縮小地級市的規模，而將相應的職能轉移到縣（市）一級。

4.考慮適當增加省與直轄市

內地31個省（市、區）平均面積30萬平方公裡，比英國大，比德國與日本略小，與意大利基本相當。也就是說，內地省（市、區）的面積基本上都相當於英國、德國、意大利這樣的國家。美國與中國國土面積相當，其州的數目超過50個。相比較而言，中國內地省（市、區）的數目剛過30個。

從我國實際國情來看，適當增加直轄市，有利於劃小省（市、區）的面積，有利於優化行政層級和行政區劃設置，並有利於實行省直管縣。這些直轄市的可能性來源有三：一是目前已有一批副省級城市，其中一部分可以成為直轄市。二是在國家戰略規劃中，承擔著區域中心城市功能的城市。三是其他具有戰略意義並且具備人口集聚可能性的區域中心城市。

5.積極探討城市群治理體制

中國的城市群正在發育、壯大的過程之中，參照國際經驗，對城市群進行治理可以進行兩方面探索：

一是鬆散的協調模式。在這種模式下，城市群的各個政府之上並沒有建立專門的統一的、權威性的政府機構。但在城市群中，存在大量的以問題解決為目的、以協調為手段的各種專門化組織。例如城市群中存在著專門解決區域污染問題的組織、進行區域規劃協調的組織等等。我國長三角、珠三角等較為成熟的城市群，可以採取這種組織模式。

二是建立由政府部分組成的委員會。美國華盛頓大都市區就採取了這種模式，該都市區1957年建立了統一的“華盛頓大都市區委員會”，目前包含18個成員政府。這個委員會致力於解決華盛頓大都市區發展當中面臨的一系列關鍵問題。我國中西部地區一些正在發育之中的城市群，其城市群發展對於國家戰略有重要意義，但可能對生態保護、資源節約有一定沖擊，可以嘗試建立由若干個政府機構組成的委員會體制。

適應城鎮化的行政體制配套改革

為使行政體制適應城鎮化發展，適應城市型社會的需要，應該對統計制度、財稅體制、府際關系、干部任命等進行一些改革。

1.統計制度改革

我國城鎮規模大小的統計是以人口為依據的。基本的統計有兩個口徑：一是戶籍人口，以公安戶籍管理機關的戶口登記為依據，又分為非農業人口和農業人口。截至2012年底，這部分人口在全國總人口中的比例為35%。二是常住人口，是人口普查和抽樣調查時採用，指實際經常居住在某地區一定時間（6個月以上）的人口，或者是指一年之內在某地住過6個月以上的人，這部分人口已達到我國總人口的52.57%。

由於存在兩種不同口徑的統計，而且這兩種統計得出來的都是正確的數據。但在城鎮化推進過程中，不同的統計口徑恰恰為低質量的城鎮化留下了空子。一些城市的市長在講城市規模如何之大時，用的按常住人口統計的口徑。但在研究公開服務支出責任等問題時，卻隻針對戶籍人口。那些屬於常住人口但不是戶籍人口的城鎮人口——也就是農民工，成了“夾心層”人群。

因此，建議在研究新的城市設置時，應改進統計制度。明確規定應以享受基本公共服務的人口作為城鎮人口統計的標准。城鎮的規模大小、層級確立，均主要參考享受基本公共服務的人口的規模。

2.財稅體制改革

財稅改革的要點在於改革稅收結構，培育城市的主體稅種，適應城鎮化發展的需要。

現行的城市收入主要來源於增值稅、營業稅以及土地使用權出讓收益。這種稅收結構鼓勵城市招商引資。改進的方法要通過各種辦法，要把物業稅、消費稅、個人所得稅在稅收結構中的位置進行提升。

中國地方城市缺乏可靠的稅收來源。要依照國際慣例，要在城市開征物業稅，物業稅作為一個綜合性稅種，可通過合並相關稅種而來，包括城鎮土地使用稅、耕地佔有稅、房產稅、土地增值稅。要科學合理設定房產建設、佔有、轉讓和收益各環節的稅收負擔，房屋所有人確定為納稅義務人，以不動產評估價值為計稅依據按累進制征稅。資源稅也可列入地方的主體稅種。

城市建設稅與教育費附加的征稅依據是實際繳納的增值稅、消費稅和營業稅，應適當增加城市建設稅與教育費附加這兩項的比例。可以進一步探討將城市建設稅與教育費附加分別改為城市建設維護稅、教育稅。環境保護是城鎮化過程中一個重要任務，由於環境保護的主要責任是地方政府，可以新增環境稅，並將其列為地方稅種。

要根據城鎮化發展，允許地方探索新的稅收收入來源。可授權省級人大及其常委會自行立法，隻要做到不影響中央財力，不惡意擠佔周邊地區財政收入，開征區域性的稅種。

3.府際關系體制的改革

府際關系體制改革的要點是解決好政府間事權劃分不清、財權與事權不平衡的問題。

中央政府主要負責外交、國防、全國或跨區域的基礎設施、重大科學研究、中央事業支出。地方負責教育、醫療、社會治安、社會救濟、社會福利、本地區行政、地方事業支出等。中央與地方共同承擔的主要是跨區域的公共物品與服務。要在此基礎上形成新的財權與事權的平衡。

應努力校正原有的中央與地方之間財權與事權不平衡的現象。在城鎮化推進過程中，財權上收、責任下移的現象十分嚴重。本著事權與財權相對應的原則在中央與地方共享稅的分享比例方面，應適當提高地方的比例。

應進一步明確省與市（縣）政府的責任義務。國家基本公共服務體系“十二五”規劃，將省、市（縣）政府統列為地方政府，隻對地方政府在“十二五”時期提供公共服務的支出責任作了籠統規定。地方與中央支出責任的比例關系沒有清楚規定，更重要的是，地方不同層級之間支出責任的比例關系也沒有清楚規定。例如，關於義務教育，只是規定中央與地方財政按比例分擔。對於農民工流入較多的城市，中央、省、城市各承擔多少，則還需要進一步細化，必要時應通過立法形式予以責任明確。

4.干部任命與考核制度改革

干部任命與考核制度的要點是推動城市領導將城市發展質量擺在首要位置，而不是去過多追求城市規模擴張。

城市政府在傳統上是“經濟建設型”政府，這些政府以經濟建設為其主要職能，較多的公共財政支出用於建設性產業投資，而對教育、醫療、衛生、文化等則投入較少。經濟建設型政府容易生產制造出攤大餅式的城市，充斥著面子工程的城市。而既有的考核體系偏重於考核政府的經濟業績，常見的方式是在干部提拔、城市排名中，注重城市的面積大小、生產總值高低、常住人口的多寡。

未來考核城市政府的表現，應將提供公共服務作為一項“符合性指標”，作為城市政府“及格線”加以考核。應著重考核同一類型的城市中享受基本公共服務的市民的真實比例，考核城市內涵式發展的各項指標（如生態環境指標、地均產出的指標），考核社會和諧發展的指標（如違法犯罪律）。盡可能多地將這些非經濟的但又是事關城市發展的重要的指標認定為基礎性指標、“符合性指標”。要明確規定隻有達到“符合性”指標的各項要求，才是合格的城市政府。上級政府部門、學術部門、媒體應著重監督一個城市政府在“符合性指標”方面的達標情況。

（作者單位：國家發改委城市和小城鎮改革發展中心）

來源：中國發展觀察