佛雷德•裡格斯(Fred Riggs)是行政生態學的創始人，他在《行政生態學》一書中比較系統論述了行政生態學理論。研究裡格斯的行政生態思想，借鑒其合理因素，有助於根據十八大精神的要求，推進“完善體制改革協調機制，統籌規劃和協調重大改革”，深化行政體制改革。

裡格斯對行政生態學的性質進行了定位。他認為，行政生態學作為行政學的一個分支機構，是“研究自然以及人類文化環境與公共政策運行之間的相互影響情形”的學科。他從行政生態的視角,研究了一個國家所特有的社會文化以及歷史等諸因素是如何影響並塑造該國的公共行政的，以及公共行政又如何影響該國的社會變遷及發展。

裡格斯著重研究了發展中國家的行政進化問題。他認為人類歷史上存在著三種社會基本形態，即傳統的農業社會、過渡社會和現代工業化社會，與之相對應也存在著三種行政模式：融合型（亦稱農業社會型）的行政模式、棱柱型（亦稱過渡社會型）的行政模式和衍射型（亦稱工業社會型）的行政模式。在分析融合型（Fused Model）行政模式時，他認為傳統農業社會的社會結構是混沌未分的，沒有明確、細致的社會分工，與之相適應，行政行為與立法、司法、經濟等社會行為是混雜在一起的，談不上有專業化的行政機構，因而行政效率極為低下。整個行政系統對專制統治者負責，而不向人民負責。行政的權威不是來自於人民高度的認同感，而是源自武力的強制。棱柱型（Prismatic Model）的行政模式，是介於傳統農業社會與現代工業社會之間的形態，由於其過渡性，它既保持著傳統社會的一些特征，又具有現代社會的一些因素。在行政方面，行政行為已逐漸與其他社會行為分化開來，但還未完全分化﹔專業化的行政機構已經設立，但功能很有限﹔行政過程仍然受著親族、家族等各種傳統勢力的制約，因而行政效率低下。衍射型（Diffracted Model）的行政模式是工業社會型行政模式。在現代工業化社會裡，整個社會有著明確的、細致的分工，故政府職能也是明確的，有著分工極細的行政機構，執行著各自不同的行政職能，各司其職、互不混雜，講求的是行政的效率與科學性。

裡格斯分析了行政生態的要素構成。他認為，影響一國行政的生態要素是各種各樣的，但其中最主要的有五個要素：（1）經濟要素，它是影響一個國家行政的第一位要素，一個國家的行政模式，基本上是由該國的經濟結構所決定的。（2）社會要素，主要是指各種社會組織，有兩大類：一類是以血緣關系為紐帶結成的自然團體﹔一類是以利益關系為紐帶結成的人為團體。（3）溝通網絡，包括社會的文化水平、使用語言的狀況、社會輿論的力量，以及通訊和交通的狀況等，它對一國的公共行政也發生重要影響。（4）符號系統，指包括政治神話、政治法則、政治典章在內的一整套政治符號系統。（5）政治構架，政治是決定政策的過程，行政是執行政策的過程。行政與政治實際上存在著“功能依附關系”，這決定了政治架構是對公共行政具有重要影響的行政生態要素。在裡格斯看來，經濟要素、社會要素、溝通網絡、符號系統、政治架構這五種因素是影響一個國家公共行政的主要因素，這些因素彼此之間也是相互作用的。

裡格斯的行政生態理論盡管存在一些缺陷，例如對整個行政生態環境的分析缺乏完整性，但他對行政生態問題的論述是具有重要借鑒價值的。其一，有助於把握行政生態的涵義及重要性。從辯証唯物主義和歷史唯物主義的觀點出發來看，公共行政系統是指由行政機構和人員形成的組織及其活動。行政環境是影響行政系統的所有外在因素，例如經濟、政治、文化、社會、自然環境等因素。行政系統與行政環境之和構成行政生態。加強行政生態建設對於行政體制及系統的優化具有重要意義。其二，有助於把握發展中國家行政體制及系統的進化過程。裡格斯有關融合型（亦稱農業社會型）行政模式、棱柱型（亦稱過渡社會型）行政模式和衍射型（亦稱工業社會型）行政模式的論述，對於我國在行政體制改革中消除種種封建行政因素，增強公共服務職能，推進服務政府、法治政府及有限政府建設具有一定借鑒意義。其三，有助於從戰略上把握行政系統和行政環境的相互作用，為我國深化行政改革的頂層設計提供思想資料。考察一個國家的公共行政，不能隻局限於行政系統本身，而應當從社會這個大系統來把握。行政生態是行政系統與行政環境的互動過程，其狀況直接影響和制約著行政改革的狀況。行政體制是政治體制的一部分，屬於上層建筑，其由經濟基礎決定並反作用經濟基礎，又與文化及社會其他因素相互作用。在擬訂深化行政體制改革的總體戰略時，需要堅持統籌兼顧的根本方法，就是要從全局出發，系統設計，通盤考慮，照顧到方方面面，協調好各種關系，發揮各方面的積極性，實現局部與局部、局部與全局良性互動和最優發展。從行政生態的視角看，行政體制改革涉及政社關系、政企關系、政事關系、黨政關系等多方面內容的調整。在改革中要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。需要組建具有權威性的改革的整體協調與推進機構，這個機構不僅僅協調行政層面的改革，還可以協調包括經濟體制改革等在內的各領域改革。要加強行政生態建設，逐步做到行政體制改革與政治體制、經濟體制、文化體制及社會體制改革相配套協調和整體推進，以促進經濟社會的全面協調可持續發展。

（作者為國家行政學院院刊室主任、教授）