黨的十八大報告全面闡述了中國特色社會主義制度問題，指出中國特色社會主義制度分為根本制度、基本制度和具體制度三個層次。在三個層次的制度中，黨的十八大報告對第一層次什麼是根本政治制度、第二層次什麼是基本政治制度和基本經濟制度，都作出了明確的表述，使我們對這兩個層次的制度有了一個清晰、確切的認識。但對於第三層次的經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制四大體制的具體制度來說，報告則只是作了概括性的說明，指出它們之中包含著“各項具體制度”。這樣的“各項具體制度”究竟有多少呢？弄清楚這個問題十分重要，這就有必要進一步展開分析。基於此，本文側重從政治體制這個部分出發，力圖描述和回答政治體制中究竟包含了哪些具體政治制度。筆者認為，作為政治體制范圍內的具體政治制度主要應有十項。

1．選舉制度

選舉制度是民主國家必不可少的、位列首要的政治制度。作為和專制國家的根本區別，民主國家通過選舉制度保証人民當家作主的政治權利。黨的十八大報告確立了“人民主體地位”，要“更好保障人民權益，更好保証人民當家作主”的原則。我國的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（簡稱《選舉法》），已早在1953年制定。1979年重新修訂，其后又歷經1982年、1986年、1995年和2004年4次修改。2009年制定了《選舉法（修正案）》草案，並於2010年3月15日，在十一屆全國人大三次會議上表決通過。《選舉法》中關於我國選民和候選人的資格，以及對於選區的劃分、選民的登記、候選人的提出和產生、選舉的基本程序等等規定，都大量參照和吸取了西方國家通行的做法。然而，目前我國選舉的民主化程度並不高，需要改進的地方不少。首先，在候選人產生方面，不應拘泥於僅僅由政黨、單位、組織方面的提名，公民聯署提名也是一個十分重要的渠道。在不同的提名方式之間，應進行公平、平等的競爭﹔其次，應允許候選人進行競選，公開向選民發表自己的競選綱領，提出自己的競選主張和主要觀點。候選人可以公開地要求選民對自己給予支持，這不是什麼違法拉票的事情，是候選人自信的表現和需要。但是，花錢買票則是違法的賄選活動，必須堅決制止。第三，實行“直接選舉與間接選舉相結合的原則”，從我國現階段的實際情況來看，縣（含縣、市）以下可以進行直接選舉，縣、市以上則以實行間接選舉為宜。

2．權力分開和制約制度

建立權力的分開和制約制度，是政治管理和活動能夠科學、良性運行的關鍵。黨的十八大報告提出，“健全權力運行制約和監督體系。”“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。”要“健全權力運行制約和監督體系”，首先，必須將權力分開。如果不將權力分開，使各權力處於均衡狀態，就不可能進行有效的權力制約，產生制衡。在權力分開問題上，長期以來中國共產黨反對西方國家的立法、司法、行政“三權分立”。但是，這並不等於中國共產黨就不主張分權了，沒有關於分權的思想和主張。我們黨反對的只是西方的“三權分立”，而同時有著自己的分權思想和分權主張，即把權力分為“決策權、執行權、監督權”，三權之間同樣要實行互相制約、互相協調。這可以說是中國特色社會主義的“三權分立”或“三權制衡”。其次，必須推進權力運行公開化、規范化。實行“四大公開”，即十八大報告提出的“完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。”第三，必須全面推進依法治國。法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保証有法必依、執法必嚴、違法必究。要正確處理黨和法的關系，按照十八大報告闡述的，“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”

3．黨政關系制度

黨政關系，即政黨與國家政權之間的相互關系，是當代國家政治制度的核心。隨著近代社會進入政黨政治以來，世界各國的黨政關系無非表現為兩種形態，一為“黨政分開”，這是以西方國家為代表的處理黨政之間關系的模式﹔二為“黨政合一”，這是以蘇聯為代表的原社會主義國家處理黨政之間關系的模式。西方國家的“黨政分開”模式具有三大特征：第一，政黨處在國家機關或公共機構之外﹔第二，政黨隻能在議會和社會活動﹔第三，政黨的主要作用是通過競選向國家政權輸送政治官員。蘇聯的“黨政合一”模式也具有三大特點：第一，黨的權力高於國家權力並使后者服從之﹔第二，黨包攬國家和社會事務從而出現黨政不分、以黨代政﹔第三，各級干部由黨任命、委派產生。現在看來，無論是“黨政分開”還是“黨政合一”，都不適合於中國的國情。一方面，中國是社會主義國家，這決定了我們不可能照搬照套西方“黨政分開”模式﹔另一方面，中國社會主義又具有鮮明特色，這決定了我們再也不可能走老路而重蹈蘇聯“黨政合一”模式的覆轍。在黨政關系問題上，我們必須採取與“黨政分開”和“黨政合一”所區別的新的黨政關系模式，這就是“黨政分合”新的結構的制度。所謂“黨政分合”新的結構的制度，就是黨政關系既有分、也有合的關系。建立和實行“黨政分合”的制度，要對原有的黨政關系進行一番梳理和分合重構。首先，進行“黨政分合”的“分”，是指黨務、政務分開，如鄧小平提出的要“真正建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統。今后凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發布文件，不再由黨中央和地方黨委發指示、作決定。” 其次，進行“黨政分合”的“合”，是指必須堅持和保持黨政關系中那些需要聯系的部分。這主要包括，有關重大政策的決策權、重大人事的推薦權以及思想政治工作的開展和監督權，必須把黨和政的這些密切聯系更好地整合起來。

4．黨內民主制度

中國共產黨是執政黨，執政黨的黨內民主制度是否健全完善，對於國家的政治生活起著至關重要的作用。從歷史來看，中國共產黨是以馬列主義作為指導思想的政黨，是按照民主原則、民主性質和民主制度組織起來的民主政黨。但是，由於它處於沒有民主的半殖民地半封建的社會環境裡，而且時刻面臨著反動統治“白色恐怖”的威脅，完全沒有條件從容、認真、有效地貫徹黨的民主思想，實行黨的民主制度。由於反動統治集團採取血腥手段殘酷鎮壓民主政黨、民主力量，逼迫著中國共產黨隻能走上革命道路，成為一個用槍杆子造反的革命黨。革命黨的主要任務是進行革命戰爭，目標是奪取政權。在戰爭狀態下，無論是軍隊的黨組織還是后方根據地的黨組織，一切工作都要服從打仗的需要，這決定了“命令、紀律、強制、統一”在黨組織內始終成為最重要的生活方式，這些必然限制和制約了黨內民主的發展，是造成中國共產黨長期以來缺失民主制度和民主實踐的根本原因。正因為如此，在革命勝利之后，中國共產黨應該致力於從革命黨到執政黨的深刻轉變，盡快改變缺失黨內民主制度的狀況，恢復和發展黨內民主制度。新中國成立以來，我們為此曾走過不少彎路，但經過新時期30多年改革開放，現在認識早已到位。黨的十八大報告指出了建立健全黨內民主制度的十個重要方面：一是堅持民主集中制，健全黨內民主制度體系﹔二是保障黨員主體地位，健全黨員民主權利保障制度﹔三是落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權的制度規定﹔四是完善黨的代表大會制度，落實和完善黨的代表大會代表任期制﹔五是完善黨內選舉制度，規范差額提名、差額選舉，形成充分體現選舉人意志的程序和環境﹔六是強化全委會決策和監督作用，完善常委會議事規則和決策程序﹔七是完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制﹔八是擴大黨內基層民主，完善黨員定期評議基層黨組織領導班子等制度﹔九是建立黨員旁聽基層黨委會議、黨代會代表列席同級黨委有關會議等制度﹔十是增強黨內生活原則性和透明度。

5．民主決策制度

決策，是政治管理活動的中心環節。從政治制度的角度出發，順應著政治民主化的大趨勢、大環境，決策必須民主化，建立民主決策制度。黨的十八大報告指出，要“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。”但是，在現實政治生活實踐中，一些地方的“一把手”及其他個別領導人拍板定案，幾乎成為一種不成文的決策模式。有的地方決策在很大程度上還存在著“唯上論”的傾向，主要表現為圍繞上級領導批示開展決策，圍繞“政績工程”或者“形象工程”開展決策，總的來說個人決策還佔有很大的比例，例如，有的地方或部門大約佔到50%—70%左右。官大的定了的事情，下面就必須做，即使決策錯了，下屬也不敢糾正，致使決策失誤頻頻發生。建立民主決策制度，就是規定在做決策的過程中，既要充分重視決策集體中所有成員的意見和判斷、反對獨斷專行和個人說了算，又要重視思想庫和智囊團的意見與判斷，並且盡量使所有利益相關者都有機會參與決策。在此前提下，根據最能反映大多數民意的規則作出決斷，同時將決策予以公示，進行聽証，使決策充分反映民意，廣泛集中民智，同時，能夠及時對決策失誤進行糾偏。民主化是當代國家政治體系在政治上的首選價值標准，因此，民主決策制度是民主政治的本質要求。民主政治需要的不僅僅是民主形式的代表機關，而且要建立事實上吸納群眾參與管理整個國家的制度，以便讓人民群眾現實地參加各方面的政治生活。這就是說，民主政治不但要求公民不僅僅通過他們的代表行使決策權，而且自身也能更多地參與實際決策和公共事務的管理，行使作為國家主人的民主權利。

6．民主監督制度

不受監督的權力，必然導致政治腐敗。應該怎樣建立監督制度呢？黨的十八大報告極其重視監督問題，提出監督的“四大體系”，即要“加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”十八大報告關於形成監督的“四大體系”要求，可以說構成了我國監督的制度主體。首先是黨內監督，即對執政黨系統內部應進行有效的監督。《中國共產黨黨內監督條例》規定，黨內監督制度主要包括十個方面，一是集體領導和分工負責制度，二是重要情況通報和報告制度，三是述職述廉制度，四是民主生活會制度，五是信訪處理制度，六是巡視制度，七是談話和誡勉制度，八是輿論監督制度，九是詢問和質詢制度，十是罷免或撤換要求及處理制度。其次是民主監督，這主要指人民監督、社會監督。人民監督，既是人民民主的重要組成部分，也是實現人民民主的重要保障。特別在我國基層社會，隨著城鄉基層群眾自治制度的日益完善，我們要進一步完善了以村務和社區事務監督委員會為代表的民主監督機構，負責監督各項基層群眾自治制度的落實，形成對權力行使的監督制約機制。同時，要讓人民群眾更好地了解政府運行、更廣泛地參與政府管理、更直接地監督政府行為。今后，政府中凡是不涉及國家秘密、社會安全、商業秘密和個人隱私的事情，都要接受社會監督。再次是法律監督，即專門性監督。例如，全國人大以專門法的形式，保障全國人大及地方各級人大對同級政府、法院、檢察院的監督權力，即加強人大對“一府兩院”的監督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督﹔人民政協也將民主監督列入其三項主要職能之一。最后是輿論監督，即新聞媒體按照相關規定和程序，通過內部反映或公開報道，發揮社會輿論監督的重大作用。

7．陽光政治制度

所謂陽光政治制度，就是與神秘政治、暗箱政治、宮廷政治相對立的民主化的、公開性的政治制度。陽光政治制度，首先是政黨實行陽光政治制度，政黨的各種會議、政黨的政策主張和政黨干部的社會活動，除了一些需要保密之外都要予以公開。其次是政府實行陽光政治制度，政府制定的公共政策和實施的管理措施必須及時向社會公開，將政府的政務信息公開。當今世界上已有100多個國家制定了《政府信息公開法》，中國在2007年4月也制定了《政府信息公開法》，規定凡是法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織都要公開其信息，教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息也要公開。再次是司法系統實行陽光政治制度，例如，公開審判是憲法規定的一項重要原則，也是司法公正的重要保障，近年來，全國法院採取積極措施，在立案公開、庭審公開、執行公開、聽証公開、文書公開、審務公開六個方面全面推進司法公開制度的建立。全國各級法院根據庭審公開的相關要求，建立健全了新聞媒體旁聽和報道庭審制度，有的法院還專門設置媒體旁聽席，並按照最高人民法院庭審直播的規定，積極開展庭審直播工作。各級法院還不斷健全執行信息查詢系統，為當事人查詢執行案件信息提供方便，對選擇鑒定、評估、拍賣等機構的過程和結果，全面向當事人公開。在審務公開方面，各級法院充分利用網站、“微博”等平台，向社會公布各類情況﹔舉辦“法院開放日”活動，讓人民群眾參與和感受司法﹔設立新聞發言人，積極利用媒體宣傳法院工作，並對網絡輿論進行合理疏導。

8．言論開放制度

實行黨內民主和人民民主，必須賦予黨員以“知情權、參與權、選舉權、監督權”和人民群眾的“知情權、參與權、表達權、監督權”。既然賦予了黨員和人民群眾擁有“知情權”和“表達權”，無疑要求實行言論開放、言論自由。恩格斯明確指出：“怎麼能逃避批評，禁止爭論呢？難道我們要求別人給自己以言論自由，僅僅是為了在我們自己隊伍中又消滅言論自由嗎?” 這說明，中國共產黨勇向不民主的社會爭取言論自由，就是為了在自己當家作主的社會裡實行言論開放、言論自由。但是，由於受長期封建社會余毒的影響，言論開放、言論自由成了禁區。現在，隨著黨內民主和人民民主的發展，必然要形成關於言論開放、言論自由的制度規定。然而，很多人並不清楚什麼是言論開放、言論自由，這就迫切需要從制度上加以規范。根據馬克思主義的一貫主張，言論開放、言論自由，即是任何一個黨員和公民所擁有的言論自由權。言論開放、言論自由是指，人們可以對黨和國家的路線、方針、政策、以及綱領、制度、措施等，提出建議或批評，但不容許把自己的意見、主張和觀點強加於他人，強迫於組織接受﹔可以對黨和國家的領導人提出工作建議或者批評，甚至是指責，但不容許進行人身攻擊，任意詆毀污蔑。當然，言論開放、言論自由也有一定的約束限制，例如，不能公開反對黨和國家的根本指導思想，反對黨和國家根本的政治制度，禁止公開煽動分裂黨和國家的言論。言論開放、言論自由應該既是寬鬆的，又是嚴格的。在言論開放、言論自由的環境下，即使出現思想理論、綱領路線和重大政治決策方面的分歧也不可怕，因為可以通過爭論和民主集中制的方式達到思想的統一。我們不應該畏懼言論開放、言論自由。正確把握和實行言論開放、言論自由，將有利於探索真理、追求真理，凝聚黨心、鞏固民心，發現不足、不斷改進。

9．基層協商民主制度

黨的十八大報告第一次寫入“協商民主”，指出要“健全社會主義協商民主制度。社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”“積極開展基層民主協商”。這充分表明中國共產黨高度重視協商民主問題，認為協商民主是我國發展人民民主的重要形式，同時，要求在基層社會廣泛推展這一有效民主形式。協商民主以社會存在的多元協商主體為基礎，強調通過征集意見、建議、批評，使各方利益得以溝通、協調與整合，達成相互間的理解、共識、統一，實現共同發展和各方合作、多贏、共贏。協商民主制度的採用，是中國共產黨發展社會主義民主形式的一個嶄新創造，也是完全符合中國國情的重要民主實踐。在我國基層社會，隨著經濟、社會的加速轉型、轉軌，多種經濟成分、多種分配方式和多種就業形式不斷發展，新的社會階層、利益群體和社會組織也在不斷出現，人們的價值取向和行為方式更加多樣化，社會矛盾和利益沖突也更為復雜，這都要求通過溝通交流、協商對話的形式化解矛盾、凝聚共識。廣泛開展協商民主，建立和健全基層協商民主制度，正是為了回應和滿足了當前我國經濟社會轉型期黨員和公民的利益訴求、有序參與公共事務管理的願望，能夠更好地促進政治穩定、社會和諧。

10．官員財產公開制度

反對和制止官員腐敗，是當今世界各國政治制度面臨的共同課題。反腐敗在國外已有比較成功的經驗了，這就是制定讓官員進行財產公開申報的制度。在中國，目前民間百姓對官員財產公開呼聲很高，這是有道理的，因為反腐敗可以有很多的方法措施，但是，要求官員實行財產公開申報，應該說是反腐倡廉最根本、最有效的制度規定。美國曾在1965年頒布了《政府官員及雇員道德操行准則》，對各類高級官員及其配偶、子女的財產申報作了規定﹔1978年又頒布《政府行為道德法》，該法規定在聯邦政府各系統內建立個人財產申報制度，並對政府官員離職后的從業行為作出了詳細要求，由於建立了官員財產公開申報制度后，使美國官員腐敗的事件長時期以來處於低位。現在，在中國制定和實行官員財產公開申報制度，已沒有疑慮了，反過來，如果拖著不辦，反而會使執政黨和國家陷入困境、蒙受恥辱。中國共產黨早已宣示，反腐倡廉是我們始終高舉的旗幟，黨的十八大報告更明確地提出，要實現“干部清正、政府清廉、政治清明”。既然要“三清”，而且首先是干部要清正，那麼公布官員的財產就在情理之中。中國共產黨黨內有很多清廉的干部，他們也希望公布自己的財產，避免因不公布而被懷疑涉嫌貪腐。所以，要不要制定和實行官員財產公開申報制度，現在已不成問題了。當前，執政黨和國家立法部門，應盡快著手制定這一法律以及謀劃怎樣更好地貫徹執行。比如說，建立官員財產公開申報制度后，可以先在擬提拔的官員中實行財產申報或者給現有的官員三年的緩沖期，三年后開始公開申報財產，不公開申報的必須離開官員隊伍。這樣更有利於減少阻力，推進此項制度的落實。

（作者為國家行政學院教授、博士生導師）

原載《科學社會主義》2013年第1期