在推進機構改革和職能轉變的過程中，應當處理好大和小、收和放、政府和社會、管理和服務的關系

隨著中國鐵路總公司、國家衛生和計劃生育委員會等部門相繼更換新牌匾，新一輪機構改革已開始進入正式實施階段。

機構改革牽涉廣泛、內容豐富，從十二屆全國人大一次會議審議通過新一輪機構改革方案，到新部門的職能、機構、編制確定，再到其內部的人員調整到位、職能細化，尚需假以時日。

《瞭望》新聞周刊了解到的信息顯示，中央高層對於此次機構改革和職能轉變的推進落實，有著辯証的思考和清晰的判斷。

長期從事行政體制改革研究的中央民族大學教授熊文釗說，在看似龐雜的行政體制改革方案體系下，其實始終有一條主線明確，即行政權力結構的優化。“行政權力結構優化在很大程度上決定了行政體制改革的成敗。”他認為，此次改革方案的整體性特征鮮明，可歸結為十六字，即“該輕則輕，該重則重，輕重有別，設置有度”。

有關權威專家分析，中共十八大在總結行政體制改革經驗的基礎上，提出要建立中國特色社會主義行政體制，進一步明確了政府職能要往哪裡轉，怎麼轉。而在改革的過程中，仍需講究瓜熟蒂落、水到渠成，條件成熟、形成共識的就先推進，能改的先改起來。

最為關鍵的是，在推進機構改革和職能轉變的過程中，需要處理好大和小、收和放、政府和社會、管理和服務的關系。唯有如此，改革才能穩步推進並收到實效。

並非所有職能部門都要大

按照新一輪的改革步驟，國務院正部級機構減少了4個，其中組成部門減少2個，副部級機構增減相抵數量不變。改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個。

雖然在這一輪改革中，作為國務院組成部門的部委數量隻減少2個，從絕對數來看，我國政府機構的數量仍較歐美國家略多。但仔細研究可以發現，這一輪改革直接涉及職責調整的部門，包括8個部委（原鐵道部、原衛生部、原人口與計劃生育委員會、發改委、交通部、公安部、農業部、商業部）、5個直屬機構（原新聞出版總署、原廣電總局、質監總局、工商總局、海關總署）、4個部委管理的國家局（能源局、海洋局、中醫藥管理局、原食藥監局）、1個直屬特設機構（國資委）、1個直屬事業單位（電監會）、1個高層議事協調機構（食品安全委員會）共計20個單位。再聯系有關職能轉變部分的內容看，可以說，本輪改革覆蓋了國務院諸多部門，而不僅是“27-2=25”的簡單加減法的問題。

“機構改革是不是意味著所有職能部門都要‘貪大求全’，機構設置越少越好？”有關權威專家分析，在機構改革的過程中，並不是所有職能部門都要大，有些部門是專項職能部門，有些部門是綜合部門。綜合部門需要的可以搞大部門制，但不是所有綜合部門都要搞大部門制，不是所有相關職能都要往一個筐裡裝，關鍵要看怎樣擺布符合實際、科學合理、更有效率。

國家行政學院教授汪玉凱告訴本刊記者，實行大部門制治理結構，決不是部門越大越好，更不是政府機構設置越少越好。其權力應與其承擔的責任相匹配，規模應與其承擔的公共事務的管理規模相匹配。

中國政法大學副校長馬懷德認為，從以往改革實踐看，有些機構精簡人員后，因職能需要又從下級機關和事業單位借調人員。有些機構改為事業單位后，仍行使行政職能。機構總數人員規模實質上並沒有減少。因此，機構改革不應是盲目地減少機構、縮減規模，而應該按照社會主義市場經濟的要求，界定不同機關、不同層級的職能和權責。應該以提高政府績效為出發點，以加強經濟、社會管理和公共服務為落腳點，建立一個規模適度的政府。

“因此，本次改革方案妥善處理了大與小的關系，體現了符合實際的精神”，熊文釗如是說。

收權放權需張弛有度

在歷次機構改革中，權限的收放始終是改革一以貫之的重點，也是央地關系的一個關鍵點。

中央機構編制委員會辦公室負責人就國務院機構改革和職能轉變方案回答中外記者提問時曾明確表示，“簡政放權是改革，加強也是改革”，“一方面要放權，一方面該加強的必須加強。”

有關權威轉變政府職能需要放權，以發揮地方的積極性和主動性，但是，這並不是說什麼權都要下放，該下放的要下放，該加強的也要加強，有些職能搞得太分散反而形不成戰斗力。

有專家表示，此次機構改革組建食品藥品監管總局，其實就是在某種程度上集中權力，這樣可以彌補過去職能交叉的缺陷，改變“有利大家都來，無利大家都躲”的狀況，有利於緩解當前食品安全監管混亂的狀況。

從橫向來看，以大部門制改革為突破口，可解決職能交叉的問題﹔從縱向來看，科學配置中央與地方的職能權限，有助於解決“上下職能同構”的問題。

權力的“放”與“收”，其中一個重要方面就是處理好中央與地方的關系。受訪專家認為，中央既要充分放權，發揮地方政府的主觀能動性，同時，也需要加強監督，杜絕一些地方或部門對中央政令陽奉陰違現象的發生。

在十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中曾明確指出，“合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理權責。按照中央統一領導、充分發揮地方主動性積極性的原則，明確中央和地方對經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的管理權責。”

但實踐中的難點在於，如何把握中央和地方兼顧的“度”。研究者認為，從新中國成立以來中央和地方權限的反復中觀察，如何理順和規范中央與地方的關系，調動中央和地方兩個積極性，更需在實踐中繼續探索。

熊文釗認為，中國幅員遼闊，各地方之間的差距很大。地方政府面臨發展經濟、改善民生的巨大壓力，其權限需與其職責相匹配。中央也應允許地方在實際工作中具有相應的靈活性。但是同時，地方政府也需要增強大局意識，更好地肩負起嚴格執行國家法律法規和宏觀政策的責任。

在剛剛結束的新一屆國務院第一次全體會議中就明確指出，中央的政策要盡可能符合地方的實際，少搞一刀切，讓地方有施展空間。地方要強化全國一盤棋的理念，自覺維護黨中央、國務院的權威，做到令行禁止。

政府的歸政府社會的歸社會

什麼樣的政府是稱職的政府？多位受訪專家認為，簡單說，就是應該有所為有所不為，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項管住管好，努力做到不越位、不錯位、不缺位。

當今經濟社會事務千頭萬緒，事無巨細都要由政府來管，隻能是眉毛胡子一把抓，不僅管不過來、抓不深入，而且不利於發揮全社會的積極性與主動性。本刊了解到的信息顯示，中央的要求，是要發揮社會力量在管理社會事務中的作用。因為有些事情是政府管不了也管不好的，可以讓群眾依法實行自我管理、自我服務。

接受本刊採訪的專家指出，在改革開放中走到今天的中國，社會參與的意願伴隨經濟增長和社會進步而不斷增強，政府的保姆式管理逐漸過時，管理與服務主體多元化的時代正在到來。社會組織作為一支重要的社會力量，對於參與公共事務，承擔公共服務，化解政府矛盾，培育公民文化不可缺少。

然而，各種社會組織也有其難以避免的缺陷。因此，政府與社會不應是個二選一的問題，而是相互協調、互為促進的關系。

國家行政學院公共管理教研部教授竹立家認為，強調發揮社會力量的作用，處理好政府和社會的關系，這實質上是在“政府—市場—社會”這樣一個更加宏觀的國家公共治理層面來考慮政府的職能轉變。把政府的行政職能，市場配置資源的基礎作用，以及人民群眾參與社會事務管理的能力作為一個整體來考慮，而不僅僅是圍繞著政府自身來談政府改革。這種整體設計的思路符合國際公共管理改革的大趨勢，也符合中國改革發展的時代要求。

“關鍵要厘清政府和市場，政府和社會的責任邊界。”汪玉凱說，機構改革應該明確，凡是市場能夠做的政府不要干預，凡是民間組織、社會組織可以自主管理的，政府也應該退出來。對於那些依靠市場調節與社會組織自治無法解決的問題，政府也必須擔負起應有的責任，不僅要管，而且要下大力氣管好。

管理與服務不可偏廢

無論從發展的角度，還是從政府職能轉變的角度，政府都必須在經濟調節、市場監管、社會管理、安全生產、環境保護、公共服務與有序監管中，舉出“有形”之手。

當前，經濟社會發展過程一些深層次的問題逐漸暴露，各種制約因素逐漸顯現。特別是在轉型升級中，市場經濟固有的缺陷，已經影響到可持續發展，在這樣的背景下，政府應責無旁貸地擔負起相應的職能。

本刊了解到，對於政府如何履行好職能，中央也已經有明確要求：既要切實履行好服務職能，也不要忘了政府管理職能也很重要，也要履行好。

汪玉凱認為，管理和服務不能偏廢，政府必須把管理與服務兩項職能有機結合起來，既不能隻講管理，束縛生產力發展﹔也不能隻講服務，放鬆必須的監管。

中央黨校教授韓保江告訴本刊記者，經濟發展不是靜態上的配置和按計劃行事，還得靠市場這雙“看不見的手”，應讓市場發揮基礎性作用。但同時要培育政府的作用，因為市場解決不了所有問題，既需要政府為市場提供規則和環境，又需要政府為市場上的弱勢群體提供必要保障，轉型期還需要政府為經濟健康發展提供有效的引導和推動。

具體到如何協調管理與服務的關系，受訪專家建議說，首先，政府在微觀方面的管理職能要弱化，進一步放權給市場，打造服務型政府。其次，政府在社會管理和服務方面的職能要強化，如完善基礎設施和公共服務，建立社保制度、醫療保障制度等，為市場經濟發展營造良好環境。最后，政府宏觀管理的效率要提高，積極發揮政府對市場的引導和規范作用。

有關權威專家指出，隨著改革的推進、經濟基礎的發展，自然而然會對上層建筑提出新的要求。上層建筑亦需要不斷適應經濟基礎發展的要求，但這是一個不斷調整的過程，不可能畢其功於一役，不可能通過一次改革就統統解決，有的改革還需要探索、還需要時間，可以進一步積累共識和經驗，條件成熟時再作推進。（記者龍在宇）