三、科學規劃，推進城鎮化建設的幾項對策

　　城鎮化建設是一個漸進的過程，在推進我國城鎮化進程的過程中，要尊重小城鎮自身發展的規律，以黨的十八大確定的基本方針為指導，遵循“十二五”計劃制定的原則，堅持“科學規劃、合理布局、因地制宜、分類指導、適度發展、逐步到位”的原則，從規劃上把農村和城市放在一起統籌考慮，應該從以下幾個方面著手：

　　1.城鎮化建設的國家戰略需有配套政策

　　上世紀八十年代以后，我國提出以深圳為代表的珠三角開發戰略、以浦東為代表的長三角的開發開放戰略，以天津為代表的環渤海地區發展戰略等，以及成渝地區全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。這樣的點狀區域發展戰略重點用事實証明了重點政策對經濟發展產生了重要的指導作用。但國家戰略在制定出台前，應該加強正確輿論導向。此外，必須在人才政策、政績考核、經濟環境、投資政策、市場監管以及干部任用等方面做好准備，考慮好法治建設、文遺保護、利益結構、規劃設計、生態基礎等諸多頂層設計。人才政策是針對國家戰略的核心內容開展人才儲備，為地區發展提供充足的智力支持，應該大力發展智庫產業，將中央的各項發展政策與各地的獨特性優勢資源充分結合，形成區域的人才高地，促進地區經濟的科學發展和地方政府決策的科學化與民主化，通過聚合高端人才、聚集高端要素、聚焦高端產業而助推新經濟下傳統產業轉型升級與結構優化。

　　2．科學規劃，合理布局是城鎮化的基本前提

　　科學規劃是整個城鎮化建設的基礎性和關鍵性工作，也是一個長期的系統工程。遵循城鎮化發展規律，按照統一規劃、合理布局的要求，抓緊編制統一協調的小城鎮發展規劃，並將其納入到國民經濟和社會發展計劃。根據不同的地域范圍，發展小城鎮的重點各不相同。在中西部地區，應結合西部大開發戰略，重點建設縣(市)人民政府駐地鎮，即部分區位條件較好、發展潛力大的小城鎮。

　　要在重視城市規劃、鎮規劃和村庄集鎮規劃的同時，更重視城鎮布局的城鎮體系規劃。對於村鎮建設要分類指導，城鎮密集地區的村鎮規劃建設要融入城市———鎮———村鎮發展體系。制訂城鎮體系規劃要立足於人與自然的和諧發展，以資源可利用的限度和環境可承受的程度來確定發展速度，避免對資源的掠奪性開發和以破壞環境為代價謀求發展。

　　3、打造城鎮群是城鎮化建設的核心引擎

　　隨著十八大精神和“十二五”區域發展戰略逐步落實，城市建設方針的改變，大中城市的發展速度將大大加快。隨著戶籍制度的根本變革和市場化的推進，許多中等城市將迅速成長為大城市。到2020年，我國100萬人以上的城市將超過100座，50萬人以上的城市將超過200座，絕大多數地區級城市將躋身於大城市行列。

　　在此趨勢下，新的城鎮群將不斷涌現，中國城鎮化發展進入黃金時期。在新一輪區域發展增長點選擇上，應重點培育長三角、珠三角和京津冀3個具有全國意義的成熟城鎮群﹔加強中西部和東北地區的經濟帶和增長極選擇﹔積極扶持推動邊境口岸國際城鎮群發展。

　　4．加速發展縣域經濟是城鎮化建設的重點

　　發展縣域經濟與調整產業結構相結合。城鎮化建設要依據區位條件，合理選擇主導產業，合理規劃產業結構和產業布局，加強基礎設施和經濟服務的建設，積極發揮城鎮化對人口、資金、技術、信息的積聚功能，帶動當地產業結構向二、三產業轉移，鼓勵農民從傳統的農業種植中分離出來，引導農村勞動力向城鎮二、三產業轉移。

　　發展縣域經濟和發展特色產業相結合。小城鎮在激烈的市場競爭中，要從本地的資源、人才和傳統優勢條件出發，在塑造城鎮特色上下功夫，培育自身發展的主導型產業，形成拳頭產品，以農、工、商以及服務業興鎮，避免盲目模仿、千篇一律、一哄而上。

　　發展縣域經濟和農業產業化發展相結合。在小城鎮中要積極培育農副產品加工企業、市場、中介組織等多種類型的產業化龍頭，完善產前、產中、產后全程配套服務體系，充分發揮小城鎮人流、物流、信息流的中樞作用，把小城鎮建設成為農副產品加工和銷售中心。

　　增加對縣域財政的轉移支付資金，增強縣域經濟發展實力。省級財政對財政困難縣增設農村醫療和社會保障體制建設的專項轉移支付補助，對政府債務採取豁免部分本金利息或延長還款時間等措施，促進縣級（市）政府良性發展。進一步規范完善分稅制，增加欠發達地區縣域稅收留成比例，促使地方財政逐步增收。強化地級市對縣域的幫扶責任，加大市對縣的財政轉移支付力度，加大對縣域基礎設施投入，幫助縣域解決鎮（鄉）財政困難。

　　5.加強資源節約和環境保護

　　城市化除了在經濟因素方面要對舊城及城市的經濟發展起促進作用，而且還必須在社會因素（歷史文化傳統的延續發揚、社區人文結構的維持與完善）與生態因素（人們生存環境質量的提高）等方面起積極作用。當前，城鎮化建設必須要把資源友好型城市轉型和棚戶區改造作為推進城鎮化的重要任務，堅持以創造良好的人居環境為中心，正確處理好人口增長、經濟社會發展、資源利用和生態環境保護之間的關系。城鎮化的各項建設行為強度必須在一定的社會環境承載力允許的范圍內進行，以有利於小城鎮的經濟、社會、生態的可持續發展，隻有這樣，城鎮化建設才能取得真正意義上成功，才能使城鎮化發展獲得可持續發展的機會。

　　6.鄉鎮企業是推進城鎮化建設的動力源

　　鄉鎮企業的發展在大大推進農村工業化的同時，也大大推進了農村的城鎮化，成為城鎮化建設的基本依托。在鄉鎮企業的發展過程中，主要是通過兩種形式來推動城鎮化的發展：一是有的鄉鎮企業在依托原有鄉鎮集中發展起來后，農村富余勞動力由農業轉向工業，並且出現了為工業生產和職工生活服務的第三產業，於是大量的農民轉化為城鎮居民，並不斷聚居，形成了小城鎮。二是在很多地方，出現了許多同一行業的鄉鎮企業，於是開始出現專業市場，隨著專業市場商品交易規模的不斷擴大，帶動了人口集中和第三產業的發展，從而推動城鎮化建設。

　　7．綜合配套改革是城鎮化建設的重要內容

　　推進城鎮化進程是一個復雜、系統的社會工程。必須深化體制改革，進行體制創新。消除不利於小城鎮發展的體制和政策障礙，確保城鎮化建設健康發展。

　　深化農村土地制度改革，妥善解決城鎮化建設用地的問題。城鎮化建設要在保護耕地和保障農民合法權益的前提下，按照“明確所有權、確保承包權、搞活使用權”的原則，允許農村集體土地使用權採取協議出讓或轉讓、公開拍賣或租用等方式進行流轉﹔允許農民將承包地逐步向種田大戶集中，促進土地規模經營。同時，要妥善解決城鎮建設用地，堅持建設用地由政府統一規劃、統一征用、統一開發、統一出讓、統一管理的政策，在國家法律范圍內，有效控制總量，開放存量，保持農村土地總量平衡，合理開發利用土地。

　　推進戶籍制度改革，完善配套政策措施。我國城鄉隔離政策造成了我國產業結構與就業結構失衡，降低了我國要素資源的配置效率，阻礙了城鄉之間合理的人口流動，延緩了我國城鎮化進程。對戶籍制度改革已經迫在眉睫。

　　要創新城鎮化建設資金籌集的渠道和機制，擺脫對財政的依賴思想，盤活城市公共資產，走資本運營的路子，在城鎮土地轉化和升值、房地產增值中籌集建設資金，深化投融資體制改革，加快城鎮公用事業、企業的公司制改革，培育資本市場，最廣泛地吸引社會投資，理順財政關系，完善小城鎮財政管理體制，從制度上保証小城鎮建設穩定的資金來源。

　　創新社會資本進入城市經營領域的途徑和機制，充分發揮民間資本效能。建立城市政府和投資企業共同推動項目開發的合作機制。研究設立新興產業創業風險投資資金，引導和支持社會資金進入城市建設領域。積極引導地方政府發行債券用於城市基礎設施建設。合理運用資產証券化手段支持市政公用項目等建設。引入市場化運作機制，鼓勵民間資本通過獨資、與政府合作、購買地方政府債券、設立投資基金等多種方式進入城市建設領域。

　　（作者系國家重點項目主持人，東中西部區域發展和改革研究院執行院長）