馬慶鈺：新一輪機構改革的新亮點

我國政府從1982年至今，每五年都要基於環境變化、理念調整、能力積累，進行一輪機構改革。到2013年這一次，已經是第七次。無論改革動作大小和內容多少，說到底都是努力推動上層建筑適應經濟基礎變化的需要，適應廣大人民群眾對精神與物質生活追求的需要。如果上層建筑與經濟基礎之間的脫節太大，管理就會失效，矛盾就會增多，社會就會失衡。一次又一次的調整和改革，就是力求讓行政權力體制、形態能夠與經濟社會從不夠兼容走向更為兼容。這是政府管理改革的本質所在。

這次國務院機構改革和職能轉變更具有時代特征和政府轉型意義。改革的內容主要有兩個，一個是趨向於大部門制的機構整合，一個是國務院機構的職能轉變。人們往往對機構整合，比如交通部與鐵道部整合、衛生部與計生委整合、組建國家新聞出版廣電總局、組建國家食品藥品監督管理總局，以及重新組建國家海洋局和國家能源局等，給予更多關注，具有更濃厚興趣。但比較起來，如果說機構調整是上次的延續與擴展的話，那麼職能轉變則比以往做法更具有突破性。雖然自1988年以來的歷次改革都強調要把轉變政府職能作為核心，但還是這一次的相關內容更實在，要求更全面，舉措更具有操作性。第一是通過減少審批、減少許可、簡化登記、減少收費等管理行為，大幅度向企業讓渡自主空間﹔第二是通過改革社會組織登記制度、減少對社會組織的雙重管理、促使權力與社會組織脫鉤等措施，大幅度向社會讓渡自主空間﹔第三是通過下放投資審批權限、下放項目審批權限、下放轉移支付支配權限等，向地方政府讓渡自主空間。除此之外還在改善宏觀管理、改進社會管理和加強依法行政方面有新的內容。這些改革舉措不僅與我國經濟社會發展要求相吻合，而且從全球視角看，在一定程度上還體現出當代公共管理的一些趨勢特征，這是本次改革的一個重大亮點。

公共管理從上世紀80年代開始，成為多數國家政府的新追求。在此之前，從“羅斯福新政”開始的政府干預模式，曾經以責任政府的名義，發揮了彌補市場不足、促進社會公平的巨大歷史作用。但由於行政管理和公共權力的天然弱點，而最終陷入從干預變成控制、從有為變成全能的窠臼之中。這種模式不可避免積累了財政危機、管理危機和信任危機，孕育並形成了1980年前后從英國和美國開始，進而波及了幾乎所有國家的行政改革浪潮。改革的基本趨勢是促使政府管理從集中走向分散，從一元走向多元，從壟斷走向參與。一言以蔽之就是從傳統行政走向公共管理。

與傳統行政管理模式的壟斷、官僚、傲慢、刻板、低效等特征相比，公共管理以其公共參與主體的廣泛性，政府與社會的合作性，民主與治理的契合性，政府與社會職責邊界的合理性，以及風險責任的共擔性，使社會迸發出更多的活力、生機、和諧和潛能。

公共管理的內涵和功能效果對於政府調整理念和端正改革方向富有啟發。尤其是作為公共管理核心價值的“參與”，極為具有時代特征和公共事務管理奇效。這一點尤其值得處於社會轉型中的我國重視。諸多現象証明，政府管理方式必須要和社會進程及其相應的社會心態相適應，否則，政府投入再多的努力，也難以獲得理想的效果。參照美國經濟學家羅斯托的“羅斯托模型”，一個國家在經由“准備起飛階段”和“起飛階段”，進入“成熟階段”以后，社會公眾對政府的期望會逐步變化。這個階段對應的收入水平，參考世行標准，應該在人均GDP4000美元以上。如果說在此之前人們更多關注的是物質追求的話，那麼在此之后，人們則逐漸轉向自主意識的覺醒和公共參與的追求。對於政府來說，應當根據不同的經濟發展程度和社會大眾心態的變化，通過改革來賦予政府管理相應內涵。這是政府管理和改革中需要注意的一條規律。

當下我國已經處於政府管理轉型的新階段。經過30多年的經濟改革與發展，我國經濟增長與經濟積累成效顯著，到2012年底人均GDP達到6100美元，在世界銀行的標准下，已經算是中上等收入國家。人們的追求和社會心態也與早些年大不相同，精神追求日益增多，參與意識日益增強。如果視而不見，無動於衷，以不變應萬變，將影響政府的價值判斷和改革戰略選擇，並造成不利的管理結果。這幾年頻率激增的社會沖突便是証明。讓人困惑的是，在2002年之后我國政府尤其注意強調轉變職能，加強社會管理和公共服務，並在人力、精力、財力上面進行著持續付出。無論公共產品生產還是社會保障的供給，都一直處於不斷增長之中。但是享受這些成果的公眾，相當一部分人並不買賬，“拿起筷子吃肉，放下筷子罵娘”，成為一個普遍現象。症結到底在哪裡？根本還是“參與”不足所造成的“心理對抗”。我國走到今天這個經濟與社會的進步階段上，社會主要矛盾之一是人們參與公共事務願望的增強與參與途徑和機制阻塞不暢之間的矛盾。由此可以得到一個新的認識，即在政府“加強管理”、“增加服務”、“改進參與”這三者之間，雖然都很重要，但是程度仍有區別。當下中國政府的價值選擇順序是，“加強管理”不如“增加服務”，而“增加服務”不如“改進參與”。這是擺脫目前政府管理窘況的關鍵所在。

由此看來，這一次改革中政府職能轉變的意義不同一般。第一，顯示出政府管理理念的與時俱進。雖然沒有公共管理的表述，實際上卻體現出對參與的重視和強調。正如馬凱在關於國務院機構改革和職能轉變方案的說明中所言：“中國特色社會主義是億萬人民自己的事業，要最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。讓人民群眾依法通過社會組織實行自我管理、自我服務和參與社會事務管理，有利於更好地發揮人民主人翁精神，推動社會和諧發展。”第二，有利於實現政企分開。市場經濟及其有效的資源配置機制中，企業是主體，市場主體按照自己的意願和判斷來運營，就能夠促進經濟的活力和繁榮。政府微觀規制過多和失當，會增加政府成本和降低市場效率。放棄和減少不必要的審批、許可、登記、收費，限制公共權力對市場與企業的任性隨意和越權逾界，有利於企業的自主發展和潛能的發掘。第三，有利於調動地方政府積極性。管理學的一個常識是，“鏈條的長度和鏈條的脆弱度成正比”。一個面積浩瀚、人口眾多、區劃復雜、區域差異大的國度，過分集權惜權和事無巨細的微觀干預，對決策與執行的質量以及資源的配置效率都是傷害。無論機關規模多麼高和領導級別多麼高，無例外都會有信息能力、決策能力、復雜環境和傳遞距離的局限。從增加管理與服務的針對性和有效性看，中央政府下放投資審批權、下放項目審批權、下放轉移支付支配權等，能夠促進地方政府的自主治理和提高管理與服務水平。第四，有利於加快形成現代社會組織體制。在改革開放中走到今天的中國，社會參與的意願伴隨經濟增長和社會進步而不斷增強，政府的保姆式管理逐漸過時，管理與服務主體多元化的時代正在到來。社會組織作為一支重要的社會力量，對於參與公共事務，承擔公共服務，化解政府矛盾，培育公民文化不可缺少。在這次改革中，政府審時度勢，因應時勢，通過減少對公益社會組織的雙重管理，簡化成立登記程序，促使權力與社會組織脫鉤等措施，來推動形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，對於構建多元參與新格局和實現政府管理由傳統走向現代極為必要。

本次改革從職能調整的一系列措施中所顯現的弱化干預和集權，強化職能轉變和轉移，為社會各方面的自主參與讓渡空間的趨勢特征，仍然帶有導向性和階段性。需要在接下來的改革深化中得到更明確的價值確認、更全面系統的內容補充和更強力的措施支持，以創造條件在未來十年建立具有鮮明的多元參與、政社合作、民主治理、生機活力等公共管理特征的社會主義行政體制。

（作者為國家行政學院公共管理教研部副主任、教授）