黨的十八大報告指出，要“更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保証黨領導人民有效治理國家”。這涉及到理論上的一個重大問題，即黨政關系問題。所謂黨政關系，就是政黨與國家政權之間的關系。30多年來，圍繞著黨政關系，人們主要形成了“黨政合一”與“黨政分開”兩種模式之爭，其中包含著很多正確的觀點，但也存有失之偏頗的看法。這其中就包括對鄧小平同志提出的“黨政分開”思想的誤讀。

　　中國在改革開放之前，國家的政權結構以及黨政之間的關系和蘇聯大體相同，正如鄧小平所言，社會主義國家的“政治體制都是從蘇聯模式來的。”因而，中國的黨政關系也是蘇聯的“黨政合一”模式。由於蘇聯實行的“黨政合一”弊端太多，社會主義國家在吃盡苦頭之后，應在總體上放棄這一黨政關系模式。對於西方國家的“黨政分開”，我們已經了解了其中有著很多的借鑒啟發之處，這種黨政關系的模式在西方國家政治體制內能夠進行良性的運轉，但是應該看到，中國是社會主義國家，也不可能照搬照套。這就要求我們必須採取現有“黨政合一”與“黨政分開”之外的第三種黨政關系模式，即建立“黨政分合”的新模式。

　　“黨政分合”的新模式，就是黨政關系既分也合的關系，有分有合的關系。實行“黨政分合”的新模式，要求我們對原有的黨政關系進行一番分開和整合的重構，該分的堅決分出去，該合的堅決合起來。

　　首先，要進行“黨政分合”中的“分”。“分”，就是要從根本上解決因為原有“黨政合一”帶來的弊端。1978年，鄧小平根據幾十年黨政關系正反兩方面的經驗教訓，提出了解決“黨政合一”和實行“黨政分開”的問題。他在為十一屆三中全會作的主題報告中指出，過去“加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、干預一切﹔實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政﹔堅持中央的統一領導，變成了‘一切統一口徑’。”對此，必須進行改革，實行黨政分開。1980年8月在《黨和國家領導制度的改革》重要講話中，鄧小平系統論述了解決黨政不分、以黨代政的問題，指出，要“真正建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統。今后凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發布文件，不再由黨中央和地方黨委發指示、作決定。”同年12月在《貫徹調整方針，保証安定團結》中，鄧小平說：“從原則上說，各級黨組織應該把大量日常行政工作、業務工作，盡可能交給政府、業務部門承擔，黨的領導機關除了掌握方針政策和決定重要干部的使用以外，要騰出主要的時間和精力來做思想政治工作，做人的工作，做群眾的工作。”這些論述表明，鄧小平認為，黨的領導職能和國家政權機關之間的關系就隻有最為基本的兩項，一是提出國家發展的路線、方針、政策，確立政治方向和目標﹔二是決定國家機關的重要人選。1986年鄧小平指出，政治體制改革的內容，“首先是黨政要分開，解決黨如何善於領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。”這說明，黨政分開的基本要求，就是科學地認清黨政職能的性質和職權范圍，克服黨政不分、以黨代政、機構重疊、職責混淆等問題，黨委不再對行政進行干預，集中精力管好大事，從而建立新型的黨政關系。簡而言之，“黨政分合”的“分”，就是必須把政府的行政權從原來的“黨政合一”那裡分出來，確切保証政府職能的獨立，讓政府能夠獨立地進行行政的全過程工作。黨和政府的關系應該這樣“分”，黨同司法系統的法院、檢察院以及其他社會團體組織的關系也應該這樣“分”。正如黨的十八大報告指出的，“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。”

　　其次，重構黨政關系要進行“黨政分合”中的“合”。“合”，就是要堅持和保持黨政關系中那些必須聯系的部分，並要堅決地把這些部分整合起來。這裡需要說明的是，為什麼要提出黨政關系的“合”呢？難道鄧小平不是明明白白地主張“黨政分開”嗎？的確，對於社會主義國家的黨政關系也要實行“黨政分開”，這是鄧小平在改革開放之初就率先提出來的，而且在其后的80、90年代都始終不渝地堅持的。但是，鄧小平提出來的“黨政分開”思想，既不是西方國家的“黨政分開”模式，更不是要把黨和政絕對地“分開”來。過去，人們對鄧小平的“黨政分開”思想的解讀，恰恰是錯誤的解讀。這樣的誤讀，不是把鄧小平的“黨政分開”思想理解為西方國家的“黨政分開”模式，就是理解為黨政之間的關系要絕對地“分開”。其實，鄧小平講的“黨政分開”思想，第一，它不是西方國家的“黨政分開”模式。因為，正是鄧小平本人始終堅定不移地主張，要堅持共產黨的領導，加強黨的領導和改善黨的領導，在所有的國家政權和社會團體組織中，必須保証加強和發展而不是削弱黨的組織。鄧小平從來是在堅持和加強黨的領導的前提下，談論“黨政分開”問題的。第二，他也不是認為黨政之間的關系要絕對地“分開”，鄧小平只是強調要把行政權、審判權、檢察權、自治權等從過去的“黨政合一”中分出來。而對於黨來說，要始終掌握關於國家發展的路線、方針、政策以及確立政治方向和目標的權力，即重大政策的決策權﹔也要掌握決定國家機關的重要人選和出任重要職務的權力，即重大人事的推薦權。由此可知，鄧小平的“黨政分開”思想，不是單方面的、片面的思想，它實際上包含了黨政關系既可“分”又可“合”的全面的認識觀點。

　　從鄧小平關於黨政關系可“合”的認識觀點出發，重構“黨政分合”中“合”的部分，就是要在重大政策的決策權、重大人事的推薦權以及思想政治工作和監督權這些領域，把黨和政的關系更好地整合起來。這有兩個基本要求，一是黨要高度重視人民代表大會的工作，通過在人民代表大會的有效工作，掌握國家的立法決策權和重大人事任命的推薦權﹔二是黨要高度重視思想政治工作和檢察監督工作，黨在政府、司法、學校、醫院、企業、公司以及社會團體組織中的各級組織，主要做好思想政治工作和檢察監督工作。各級黨的組織在各行業和社會組織中起著思想教育和監督制約作用的思想，是列寧和鄧小平提出來的。早在1918年，列寧就提出企業管理要實行“一長制”，廠長全權負責，黨的組織不干預工廠中的生產以及行政管理工作而隻起到監督的作用。鄧小平在20世紀80年代初，也堅決主張實行廠長負責制、校長負責制等責任制，而讓黨委做好監督和保障的工作。黨要通過掌握監督權和解釋說服權，保証和實現黨的領導。

　　（作者為國家行政學院科研部主任、教授、博士生導師）