黨的十八大報告提出，要多謀民生之利、多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活。這是對全黨提出的殷切希望和更高要求。作為欠發達地區，如何在經濟基礎差，投入相對不足，社會事業落后等諸多不利因素下實現科學發展、穩健發展﹔如何實現民生優先、城鄉統籌，經濟社會協調可持續發展，這是一個全新的課題。

　　近年來，國家級貧困縣化德縣積極踐行科學發展觀，在科學規劃基礎上，轉變執政理念，將改善民生作為施政核心，通過實施主導產業帶動，城鄉一體化發展，社會管理機制創新等，在實踐中探索並實施了 “無土移民”和推進農村人口“三三制”分流戰略，率先推出以幸福院建設為載體的村級養老模式，同時加強了基層黨組織建設和文化建設，進一步提升了政府執政能力，提高了社會凝聚力，有效克服了城鎮化進程中集聚的諸多問題，實現了經濟社會和諧發展，初步走出了一條經濟高效、環境友好、城鄉統籌、社會和諧的民生型科學發展新路。化德縣民生型城鎮化模式的成功實踐，對於加快欠發達地區城鎮化進程，促進經濟社會和諧發展具有重要的啟示意義。

　　一、實施民生戰略的時代背景

　　改革開改以來，隨著工業化和城鎮化進程的加快，化德縣農村大量的青壯年進城務工，留守、空巢、獨居老人比重逐年增加。許多老人家庭貧困，居住條件簡陋，生活無人照顧，精神慰籍缺失，傳統的家庭贍養嚴重不適應新形勢的要求，並引發了許多不穩定、不和諧因素，農村社會養老問題已成為重大的社會問題。

　　針對這樣的基本縣情，化德縣堅持從實際出發，不埋怨、不懈怠、不攀比，大膽轉變發展觀念，著力探索發展模式，堅持“抓民生也是抓發展”的執政理念，著力破“三論”（唯條件、唯政策、唯資源）、樹“三觀”（沒有條件創造條件也上、用足用活用好政策和大資源觀）、推“三化”（新型工業化、農牧業現代化和城鄉一體化），重塑“厚德實干、創新趕超”的化德精神，堅持以科學發展觀統領全局，堅定不移地實施“服裝富民、工業強縣、生態立縣、文化興縣”和“三三制”城鄉統籌一體化發展戰略，同時根據“木桶效應”中的短板原理，著力解決經濟社會發展中最薄弱、最敏感、最棘手的農村社會養老問題，堅持先行先試先為，大力開展了農村互助幸福院建設工作，走出了一條欠發達地區捆綁整合項目資金集中投入，推進農村集中居家型社會養老的路子。

　　二、創新以民生為核心的社會管理的主要做法

　　根據農村經濟社會發展和人口結構變化的實際情況，化德縣依托項目，整合、捆綁可以配套的項目資金，選擇生產和生活條件較好的中心村，集中建設互助幸福院，讓老人們就近、就地集中養老。

　　（一）科學規劃，合理布局。把互助幸福院建設作為一項普惠民生的重大工程，納入城鄉總體規劃，與扶貧開發、新農村建設、生態移民、盤活閑置國有資產、完善農村最低生活保障制度、推進公共服務均等化相結合，綜合考慮宜居因素，優先將幸福院建在近村、近水、近路的鄉鎮所在地、新農村示范點和中心村，積極引導“空心村”、“老齡村”的老人們自願就近、就地入住幸福院。

　　（二）拓寬渠道，多元籌資。在幸福院建設投入機制上，按照“渠道不亂，用途不變，各負其責，各記其功”的原則，堅持“項目圍繞幸福院整合，資金圍繞幸福院集中”，採取整合項目、盤活集體閑置資產和公共資源共享等方式，有效解決了建設資金不足的難題。

　　（三）完善功能，改善環境。始終堅持強化互助幸福院功能配套。每個幸福院建設規模為100戶左右，戶均住房面積31.3平方米，全部實現了水、電、暖、倉房等生活設施全配套。每處互助幸福院均配齊了文化活動室、健身休閑廣場、圖書閱覽室、醫療衛生室、便民小超市等生活服務設施，有力地推進了基層公共服務均等化。同時，為老人們搭建了溫室大棚，配備了小菜園，進一步豐富了他們的餐桌。

　　（四）創新機制，提升服務。幸福院採取“集中居住、分戶生活，自治管理、互助養老”的運行模式，切實做到“三個結合”，實現了老有所養、老有所居、老有所醫、老有所樂、老有所安，有效解決了農村社會養老難題。

　　三、解決民生問題的主要途徑和初步成效

　　城鎮化進程的加快，推進農村生產生活方式的急劇轉變，農民要轉移、轉換，土地要節約、集約，生產要素要集聚、集中。化德縣近年來深入推進“三三制”城鄉統籌發展戰略，把破解“三農”問題的出路放在轉移農民上，把主攻方向選在大力推進具有地方特色的“無土移民”工程上，將現有的農村人口進行“三三制”分流轉移。即將三分之一有一定文化的青壯年勞動力轉移進城，從事非農產業，由農民變為產業工人﹔將三分之一有勞動技能和種養積極性高的人，集中到農牧業生產條件較好的區域，從事高效種養業﹔將三分之一喪失勞動能力的孤寡老弱傷殘等農村弱勢群體，納入農村低保、五保等社會保障體系集中供養起來。

　　解決農民“移”的問題。依托當地羊絨絮片服裝產業為進城農民搭建平台，解決移民有業可就，有事可做。同時通過實施“無土移民”住宅小區建設，解決農民進城后的住房問題。

　　解決農民“留”的問題。一方面集中全縣各種生產要素，重點開發和扶持條件較好的區域，大力發展設施農業、節水農業、加快推進農牧業產業化進程。另一方面，結合農村危房改造工程，積極探索農村養老新模式，建設農村互助幸福院。

　　解決農民“富”的問題。在過去的5年裡，化德縣有4萬余農民走出村庄進了城，90%以上的人在服裝、合金企業上班掙錢，年人均收入可達1.2萬元至2.2萬元，是原先務農收入的4至6倍﹔1萬余名進城農民喜遷48棟“無土移民”樓，解決了住房問題。撤並“老齡村”、“空心村”24個，打造出以發展現代農牧業為重點的中心村12個﹔270公頃土地得到復墾，3500公頃草場重染綠色。近兩年，1462名五保戶、低保戶等孤寡老人、空巢老人住進溫暖舒心的12處互助幸福院，得到集中供養。

　　四、化德模式的深刻啟示

　　（一）樹立和堅持以改善民生為核心的執政理念是建設和諧社會的根本。化德縣作為欠發達地區，在積極爭取較快發展的同時，以改善民生為執政理念，著力解決農村養老等現實的民生問題，受到廣大群眾的一致好評和擁護，初步探索出建設社會主義新農村開拓之路，經濟社會協調可持續發展之路。貫徹十八大精神，就是要始終堅持關注民生是最大的政治、改善民生是最大的政績，認真貫徹黨的各項民生決策，克服經濟欠發達，財政實力差的困難，開展一系列改善民生實踐活動，使發展成果更多更公平地惠及到各族群眾。

　　（二）堅持實事求是、惠民利民是民生建設永恆的主題。化德縣用足用活用好國家的扶持政策，一切從基本縣情出發，帶著責任和感情工作，迎著問題和矛盾干事，始終把群眾的利益放在首位。化德縣所創造的互助養老模式已被實踐証明是群眾需要的，村組織能辦的，政府有條件支持的，它符合農村發展的實際，為在加速推進城鎮化進程中，解決農村社會養老問題蹚出了路子，作出了表率。貫徹落實十八大精神，持續推進民生改善，就是要充分借助國家和自治區支持邊疆貧困地區的政策和京蒙對口幫扶的機遇，進一步加大投入力度，加強公共服務設施建設，提高服務水平，促進社會事業全面發展。特別是要大力發展老齡服務事業和產業，讓老年人安享晚年。

　　（三）社會管理創新是最迫切最現實的民生問題。在農村怎樣實施有效的社會管理和服務，化德縣幸福院等模式的出現，探索出農村社會管理與救助保障的過渡形式，是社會管理服務的具體化與制度化，起到了“三改三破解”的實際效用，即改過去孤身獨居老人單獨居住為集中居住，改“一家一戶”獨立式養老為“互助型”養老，改家庭單獨支出養老為政府、村集體和家庭“三位一體”式養老，從而破解了子女外出務工，孤身獨居老人無人照顧的難題，破解了孤身獨居老人生活孤單寂寞的難題，破解了個別家庭因養老負擔重，子女不想養老、不願養老的難題。

　　（四）基層黨建是民生建設的重要基礎。基層黨組織建設是地方政府的執政基礎。化德縣在幸福院建設中把“黨支部建在院上”，積極開展黨建活動和精神文明建設，一批老黨員重新煥發出干勁，作出表率，使基層黨建工作有了陣地，有了隊伍，有了活動，有了實效，對周邊的鄉村起到了很好的示范帶動作用。

　　（五）文化惠民是民生建設的深刻內涵。化德縣在幸福院等民生建設中，堅持“打造載體服務群眾，先進文化惠及群眾，品牌文化提升群眾”，吸納和依托幸福院建設文化活動室、文化活動中心，深入持久地開展以弘揚道德新風，愛老敬老、愛黨愛國、團結互助等為主要內容的文化活動，使廣大群眾老有所樂、老有所教，成為引領社會風尚的淨土和典范，提升了一個地方的文化素質和道德水平。

　　（作者分別系烏蘭察布市市委常委、宣傳部部長，烏蘭察布市市委宣傳部副調研員）