30年農村改革取得了舉世矚目的巨大成就，農村發生了翻天覆地的變化。縱觀30年改革歷程，我們已經用盡了一切“便宜”的做法，今天要繼續深化農村改革，面臨著許多與過去截然不同的重大變化：一是改革從宏觀層面進入微觀層面。第一代改革主要是框架式的，今天的改革主要是結構性的，出台的政策尤其需要具體、細化。二是改革的成本高了。過去的農村改革主要是放開政策，現在無論是財政體制、教育、文化、衛生、農村基礎設施建設等，都需要政府拿出真金白銀，改革的邊際成本遞增。三是改革不能即期見效。過去一個政策出台，立竿見影，“大包干”“一包就靈”，今天的改革更多是長期性、基礎性的工作，很難短期見效。同時，各類利益群體的胃口高了，要求不斷攀升，“實惠越來越多、滿意度越來越低”，即使是取消農業稅，農民的反應也沒有想象中的強烈。在溫飽階段，人們的欲望隻有一個吃飽，吃飽之后，人們的欲望變成無數個，幸福感不是越來越高，而是越來越低。四是改革的支持率低了。社會群體不斷裂變、分化、組合，不同的群體有不同的價值取向，很難象改革初期那樣形成強烈的改革共識。五是改革的復雜程度高了。經濟與政治，社會與文化，縱向與橫向，過去與現在，都需要協調對接，關系錯綜復雜，牽一發而動全身。六是更依賴政府部門之間的團結協作，而一些政府部門本身就是一個特殊的利益集團，且利益硬化，很難溝通。七是初期的改革是自下而上推動，現在是自上而下推動。八是過去的改革是“興利”，在文革的廢墟上實現百廢俱興﹔今天的改革是除弊，除蘇聯模式之弊，除幾千年傳統專制的、壟斷的、集控的方式管理人和社會之弊，興利易、除弊難。九是過去是粗放發展、欠賬發展，今天要科學發展、還賬發展，即經濟發展之外欠政治文化社會發展之賬，物質現代化之外欠制度和人的現代化賬。十是新中國的建立結束了“挨打時代”，三十年改革結束了“挨餓時代”，今天進入了“挨罵時代”：高速發展國外罵，社會不公國內罵。需要有一個平和的心態面對罵聲。

　　以上變化，使農村改革的阻力和難度大大提高。同時，農村仍然面臨著錢、糧、人、地、權五個方面的突出矛盾：“錢”是指農民的收入增長不盡如人意，城鄉居民收入差距仍在擴大﹔“糧”是指糧食的供給與安全問題，農業生產成本大幅度提高，農民種糧效益低，耕地大量流失﹔“人”是指農民自身發展問題，城鄉之間的社會發展差距遠大於城鄉居民收入差距﹔“地”是指農村土地制度問題，農民的土地權益沒有得到充分保障，征用土地補償不足﹔“權”是指農民權利和基層政權問題，保障農民民主政治權利的制度和辦法需要進一步探索和完善，農村基層政府職能必須進一步轉變，提高公共服務能力。因此，在社會結構、社會組織形式和社會利益格局都發生深刻變化的背景下，今天的農村改革表現出明顯的復雜性，與改革發展全局的關聯度明顯提高，城鄉之間的互動性進一步增強。在這樣一個錯綜復雜的改革實踐中，必須突出主旋律，抓住改革的重點和關鍵。

　　統籌是大格局、大構架、大氛圍。現階段，農業是弱質產業、農民是弱勢群體、農村是弱化領域的格局不僅仍然沒有根本改變，而且一些地方程度仍在加深。這種狀態下，沒有統籌城鄉發展這個大格局的形成，農村的改革與發展就是一句空話。服務是農民最迫切需要解決的現實問題。免除農業稅和實行各項補貼，空前激發了農民的發展動力，但農民普遍面臨著提高發展能力的問題。做好服務就是在激發農民發展動力的同時，切實幫助他們提高發展能力。合作是世界各國農村發展進程中的成功經驗。在家庭競爭時代已經結束、組織競爭時代已經到來的新時期，不加強“人”的合作與“錢”的合作，農民就無法抵御來自自然的、市場的、政策的、國際競爭的風險。統籌是大政方針，需要縣級以上政府尤其是中央和省級政府的宏觀謀劃﹔服務是縣級以下各級政府和組織的基本職能﹔合作是農民自身發展的必由之路。上面統籌不到位，基層服務做得再好，也成效甚微﹔中間服務不落實，農民合作再緊密，也無濟於事。再說，縣鄉村不做好服務，農民無論是人、無論是錢、無論是地也合作不起來。隻有統籌、服務、合作三駕馬車並駕齊驅，農村的改革與發展才能駛入快車道。

　　統籌

　　統籌城鄉，首在制度創新﹔統籌城鄉，應著力實施三步走戰略﹔統籌城鄉，必須跨越“止血、補血、造血”三重門，當務之急是斷然止血！

　　1.統籌城鄉首先是制度統籌。當今社會，農民、市民在公民權益方面不對等：市民表達權益訴求的機會較多、渠道暢通，能夠充分享受公民權益﹔農民個體及階層的權益得不到有效保障，享受不到平等的公民待遇。這種現象的根源，主要在於制度設置的城市取向。因此，統籌城鄉發展，首要問題是變革舊制度，加快創新和建立統一的城鄉新制度，通過制度統籌削弱並逐步清除城鄉之間的樊籬，在制定國民經濟發展規劃、確定國民收入分配格局、研究重大經濟政策等方面，把解決好農業、農村、農民問題真正擺在重中之重的優先位置，賦予農民平等的公民待遇、完整的財產權利和公平的發展機會，加快建立城鄉要素自由流動、城鄉居民地位平等的經濟社會體制。如加快民主化進程，推進農村基層民主建設﹔改革現行戶籍制度，賦予全國公民平等擇業和選擇居住地的權利﹔著力培育城鄉統一要素市場﹔統籌城鄉社會保障制度建設，逐步在養老、醫療和最低生活保障等方面實現城鄉統籌等。當然，任何時候農村發展都趕不上城市發展，但在政治層面上必須有一個制度設計來保障城鄉的公平性。城鄉統籌決不是多撥幾個錢、少撥幾個錢的問題，隻有制度的統籌，才是根本性的統籌。制度既可以使想統籌的人更加做好統籌，也可以使不想統籌的人必須實施統籌。統籌制度的建立，也不應是救濟型的，而應是發展型的。

　　2.新制度建設尤其要克服二元文化的影響。自1958年推行城鄉二元戶籍制度以來，二元制度衍生出一個二元社會，浙江大學管理學院范曉屏研究，隱藏在戶口本背后的城鄉待遇差別多達47項。這個二元社會在長達50年的進程中，又孕育出一個二元文化，即在一些人的觀念意識中，天然地認為城裡人就應該那樣生活、農村人就應該那樣生活，而農民自己也在這種二元文化的熏染下麻木到覺得自己就該比城裡人差。這種二元文化已經成為一種普遍的社會公眾意識，而這種二元文化正反作用於新制度的生成，這正是城鄉統籌新制度建立的最大障礙。就現實而言，這種市民與農民之間的巨大的互不包容的文化差異，導致城裡人鄙視農民，農民又從心底嫉恨城裡人。農民進城，首先要面對一堵厚厚的無形“城牆”。現代城市文化呈現出強烈的“陌生人文化”特性，人與人之間的情感關聯日漸疏離，而城市文化物質性的發達與堅挺，使得人欲望的一面更加突出。這些元素，構成了對整個外來農民工群體的巨大沖擊。在深圳草埔，有一個基於中國傳統鄉村文化而形成的現代“村落”（這樣的城中村在中國大中城市比比皆是），因居住數以千計來自湖北洪湖的的哥及其家屬，被稱為“洪湖的哥村”，前兩年由於沉迷賭博，不少家庭瓦解，成為一個被賭博改變命運的同鄉村。洪湖的哥在“進城”的過程中，與家鄉的文化聯系被割裂開來，又被城市主流文化所排斥，不可避免地出現欲望與能力相脫節的症狀。於是，洪湖“的哥村”的夜晚，在人們滿足了吃喝后，必須尋找另一條情感發泄渠道，以自棄方式來嘲弄人生的無奈。“的哥村悲劇”是中國城鄉二元文化在現實社會的必然衍生物。能夠拯救賭博的哥的，是城市文化的包容，是對農民權益的尊重。政府應根據農民的生存與文化需求，尋找一個制度性出口，逐步消除二元文化的影響。

　　3.統籌應分階段展開。長達整整半個世紀的城鄉二元結構已經滲透到人們經濟社會的方方面面，形成了巨大的反差。今天想填平這一鴻溝不是一件輕而易舉、一蹴而就的小事，不可能一步到位，就目前我國的經濟社會發展水平看，應分三步走：第一步是低水平廣覆蓋。調整國民收入分配結構和財政支出結構，提高國家財政用於“三農”支出的比重，使公共財政支出廣泛覆蓋農村經濟社會生活的各個領域。逐步增加對農業基本建設、農村公共設施建設、農村社會化服務體系建設、農村社會事業發展和農村社保等各方面的投入，特別是國債投資和新增財政資金首先應向“三農”傾斜，新增的教育、衛生、文化等社會事業經費應主要用於農村﹔改變財政支農的結構和方式，重點完善對農民的直接補貼制度﹔在金融、稅收、保險、投資等方面加大對農村的支持。總之要讓公共財政的陽光和公共產品的服務都能普惠到農村每一個角落。第二步是逐步縮小差距。逐步消除工農業產品價格剪刀差，實行農民工與城市工的同工同酬，想方設法促使農民穩步快速增收，縮小工農差距﹔取消城鄉間的不平等待遇，使農民平等地享受改革、開放和發展的成果，使城鄉居民和城鄉各類經濟主體都能享受公平的國民待遇，擁有平等的權利、義務和發展機會，縮小農民與市民差距﹔打破城鄉界限、開放城市，使城鄉居民自由遷徙，使城鄉各種生產要素自由流動，統籌城鄉資源配置，提高城市化水平和生產要素配置的效率與效益，縮小城鄉差距。第三步是實行城鄉共同發展的均等化。改變城鄉分割、各自發展的模式，建立地位平等、開放互通、互補互促、共同進步的城鄉經濟社會發展的新格局，發揮城市先進生產力和先進文化的擴散與輻射作用，增強農村保証糧食安全、生態安全、提供豐富的勞動力資源、拉動國內需求、推動城市改革、保持社會生態平衡等多重功能，走以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互動的經濟社會發展的新路子，實現城鄉共同繁榮與進步。

　　4.統籌城鄉必須跨越“止血、補血、造血”三重門，當務之急是斷然止血。建國以來，“三農”為工業化和城市化作出了30萬億的貢獻，導致“三農”多病纏身，血流不止。當前，三農出血的“傷口”非但沒有止住，而且出現新的創口和局部血流加速症狀，主要有五大出血管道：一是資金。農村金融機構成為從農村“抽血”的主渠道，專家估算，每年約有七八千億通過金融渠道從農村流向城市，平均每個縣高達3億元以上。農村的增值收益，大部分剩余被金融機構抽走。而農村資金缺口每年高達1萬億元以上，資金成為農村發展最稀缺的資源。二是土地。有關研究表明，城鄉土地市場價格差已成為90年代以來“以鄉養城”的新形式。改革開放以來，城市從農村征用近3億畝土地，但征地補償到農民手中的錢卻微乎其微。一些學者調查發現，農民得到的補償加上村集體獲得的補償隻佔土地出讓價格的10%左右。這種通過土地征用變相積累的資金幾乎全部投入到城市建設，農村付出的是高達四、五千萬無地、無業、無保“三無”農民的沉重代價。三是勞動力。農民進城務工、轉移就業是工業化、城市化的大勢所趨。但問題的關鍵是務工農民並沒有按照市場規律獲取報酬、分享收益，普遍面臨“勞動力價格剪刀差”的侵害。根據中國社科院的調查，農民工每天工作時間普遍長達十幾個小時，但月工資卻比城市勞動者少近800元。農民工每人每年為城市貢獻2—3萬元的生產價值，但帶走的年工資卻不足萬元。同時，大量素質較高的青壯年外出務工、求學就業，造成農村從業人員整體素質快速下降，建設新農村、發展現代農業一時主力難覓。這種對農村的活勞動索取，比計劃經濟時代的工農產品價格剪刀差來得更便捷，程度更深入。四是環境污染。由於利益驅使和監管不力，城市的垃圾、污水、廢氣等污染在“體外循環”，向農村排放，農村被動地成為城市的垃圾場，農村的環境問題由資源退化為主轉變為資源退化和環境污染同時並存的惡劣狀況。目前，全國受污染的耕地高達1.5億畝以上，佔全部耕地的10%以上，每年造成的直接經濟損失高達數百億元。城市對農村的環境污染不僅直接造成農民的經濟損失，變相抽取農村財富，同時也危及農村人的健康，影響子孫后代，更為未來的城鄉經濟發展留下巨大的隱患。五是工農業產品價格剪刀差。從1953年開始大規模的工業化建設起，我國逐步在工業化進程中實施了一系列的優先發展工業的傾斜政策，通過農業稅和工農業產品不等價交換的“剪刀差”兩種形式，實現農業剩余向工業和城市的大規模轉移。農業稅取消后，工農業產品價格剪刀差卻一直延續至今，農產品價格雖有一定幅度的上升，但被農業生產資料價格急劇上漲抵消，甚至還跟不上農業生產資料的上漲幅度。歐洲農民生產5千斤蔬菜或水果就能換回一輛轎車，中國農民生產5萬斤蔬菜或水果還難以換回一輛轎車，也就是說中國農民生產的價值在工業品面前還不及歐洲農民的十分之一。在農業生產過程中，不僅有工農產品價格的剪刀差，還存在著種糧與打工的比較效益差、種糧與種植經濟作物產出效益差、糧食限價與農資價格飛漲的剪刀差。這種限制糧價做法，實際是讓農民補貼市民。財政每年支出600億補給農民，不如放開糧價，把600億補給城裡窮人，一人300元可補兩億人，城裡不會有2億人買不起糧食，最多幾千萬人，政府還可以節約很大一筆開支，現在花600億補農民，中間還要付出補貼運行成本，且帶來種糧與租地農民的矛盾。

　　流血不止、補效大失，補而不足、元氣難復，元氣虧虛、血何以造，統籌城鄉必須跨越“止血、補血、造血”三重門。當前，應著力扭轉農村要素嚴重流失的局面，盡快阻斷“主動脈”的大出血，著重把握以下幾個方面：一是重構農村金融體系。構建以政策性金融為主導、商業性金融和農村互助合作性金融為主體、農業保險和信用擔保機構並存及其職能有機協作的多元化農村金融體制，尤其要大力培育農村金融的本土力量，以更好地聚積農村資源，服務於農民生活、農業生產和農村發展。在現實情況下，“人”的合作與“錢”的合作是發展現代農業、建設現代農村的關鍵所在。二是規范農地征用制度。既要重視土地對農民的社會保障功能，更要重視土地對農民的資本增值功能。農村土地征用制度的規范要以城鄉並軌為方向，走市場化操作的路子，使農民應得的土地市場收益得到切實保護。三是促進勞動力合理流動。一方面，抓緊建立健全統一、有序的勞動力就業市場體系，積極完善政府的疏導和調控作用，打破地方保護主義，協調好城鄉勞動者就業關系，實行城鄉勞動力就業的公平競爭、同工同酬、同等待遇制度，保障所有勞動者的合法權益，推動農民進城﹔另一方面，農村基層政府和組織應優化環境，出台優惠政策，並借助血緣、親緣和地緣紐帶，吸引民工返鄉創業。四是高度重視農村可持續發展問題。將農村生態環境保護擺在和城市環保同等重要的地位，納入全國環保和生態建設的總體規劃，制定和完善相關法律、法規和政策，建立健全農業環境管理體系，充實農村環保機構力量，加大環保基礎設施投入，加大對企業污染的治理力度，制止城市、工礦企業向農村排放“三廢”。通過制度創新，建立初級產品生產者的農民與作為消費者的城裡人的溝通和約束機制，使各自承擔起應有的社會責任，確保農產品安全。在新農村建設中，大力落實循環經濟理念，保持鄉村的原生態優勢和小生態循環，為農村可持續發展預留充足空間。五是縮小工農產品價格剪刀差。大力發展農業生產，不斷提高農業勞動生產率，降低農產品的生產成本，逐步縮小工農業產品交換價值量的比例差距。制定合理的價格政策，改善農業生產貿易條件，消除農產品國家訂購價與市場價之間的差異，提高農產品的相對價格。尤其要提高國有糧食企業收購價格，真正讓種糧農民有錢賺、得實惠。保護農民發展生產的積極性，鼓勵和引導農戶儲蓄和其他資金用於農業生產，並通過興辦農工商聯合企業、農產品加工利潤部分返回農業等辦法，切實增加農民收入。

    來源：《中國發展觀察》2009年第1期