三十年改革，使農村社會結構、產業結構和就業結構在異動中激變，在激變中重組，基層政府與農民的關系也隨之發生了巨大而深刻的變化。正確把握這一趨勢，認真理清與農民之間的新型關系，是我們確保各種制度設計針對性、各項改革舉措准確性和開展三農工作實效性的關鍵。

　　政府不再是農業外在的輔助力量，而是農業內在的組成部分。

　　改革開放之初的上世紀80年代，政府放活政策“無為而治”，家庭能量得以充分釋放，農業獲得了空前發展。進入20世紀90年代以來，我國逐漸步入工業化中期，在經濟基礎上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，在體制機制上已建立起市場經濟的構架，在發展路徑上已由“家庭競爭時代”進入“組織競爭時代”。但對於農業“無為而治”的體制慣性和思維慣性仍在延續生效，一個最突出的表現就是：依然把農業當成是農民自己的“事業”。農業基礎設施、科技推廣、信息傳遞、市場體系等諸多事關農業發展全局、應由政府承擔的大事沒有承擔起來。財政投入比重也一直呈下降趨勢，1979年全國財政支出中三農支出所佔比重達到18.69%，到2005年這一比例僅為8%。2006年、2007年國家加大三農投入，比例也僅佔10%左右。目前，我國耕地的有效灌溉面積為8.48億畝，僅佔總面積的46.41%，一半以上的耕地仍是靠天收，三分之二的耕地還是中低產田。“十五”末，我國農業科技貢獻率為48%,比發達國家平均水平低30個百分點左右。

　　中央把三農工作作為“重中之重”的戰略部署已經五年，新農村建設也已搞了兩年，但鄉村與城市比，農業與二三產業相比，發展變化的速度是更慢，發展變化的質量是更差。城鄉、工農差距已大大超過了經濟學上的合理限度，導致城鄉資源和市場的正常梯級傳遞鏈條斷裂，產業間互相支持的效應喪失，市場作用大大失靈。在這種背景下，政府必須通過強有力的城鄉統籌，加強對農業、農村、農民的傾斜支持，才能將差距縮小到合理范圍，形成合理的產業梯度，促進國民經濟健康發展。日本、韓國等國家和地區在工業化中期，推動農業農村發展中最主要的經驗，就是政府主導、加大投入。

　　當前，在世界農業國際化、市場化、現代化的大背景下，各級政府和廣大干部務必改變“農業就是農民的事情”的慣性思維，徹底改變以旁觀者的身份游離於農業之外的工作套路，切實把自己置身於農業建設與發展的群體之中，出重拳、下猛藥、解決欠賬﹔擔重任、唱主角、引領發展。在資金、項目和政策等方面多措並舉，把農民一家一戶無力辦、辦不了、也辦不好的事情主動承擔起來，與農民協同推進現代農業建設。一是下決心償還農村基礎設施建設的歷史性欠賬。各級政府應在財政支農方面邁出更具實質性的步伐，當前應把農田水利建設尤其是中、小型農田水利以及農村道路等公共設施建設作為建設的重點。二是著力扶持農業產業化龍頭企業和農民合作組織，強力推進農業和農村工業化步伐。三是重構和再造現代農業發展的支持保護體系。盡快構建起適應時代發展要求的農業經營體制、行政管理體制、金融體制、農民教育培訓體制、社會化服務體系、農業災害應急機制和政策性農業保險制度等，為推進現代農業建設提供全方位的支持和保護。

　　政府不再把農民籠統地看成同一群體，而要將其細分成不同的政策目標人群。

　　隨著市場經濟的發展、生產方式和分配方式的變化以及城鄉二元結構的鬆動，社會各階層互通的渠道已經打通，促使原先作為一個整體的農民階層內部快速發生分層和分化，過去那種在階級斗爭眼光下的政治分層已經瓦解，以職業、收入水平和生活地域為主要標志的經濟分層結構逐步形成。

　　從職業上看，傳統意義上的農民已經分化為農業勞動者、農民工、雇工、農村知識分子、個體工商戶、私營企業主、鄉村企業管理者、農村管理者等等﹔從收入水平看，農村已經出現了較為明顯的收入分配差距，農戶出現了富豪型、富裕型、小康型、溫飽型、貧困型等不同層次的序列，農民的社會經濟地位差距拉大﹔從生活地域看，長期固守於鄉野阡陌的農民已分解出外出群體和留守群體，僅在留守群體中，又進一步分化出留守婦女、留守兒童、留守老人等。上述農民中的不同階層、不同群體都各具特點、各有訴求。就總體而言，農民這個階層正逐步分化成兩大群體：社會中心群體和社會邊緣群體，處於同心圓位置的兩大群體由於社會分配結構等方面的問題，在社會發展變革過程中，中心群體獲益越來越大，產生的是向心力，而邊緣群體獲益越來越小，產生的很可能是離心力。這是必須引起高度關注的現實問題。

　　在溫飽階段，人們的欲望隻有一個——“吃飽”。吃飽之后，人們的欲望變成無數個，幸福感不是越來越高，而是越來越低。同時，隨著社會群體不斷裂變、分化、組合，不同的群體都有不同的價值取向，產生多元的利益訴求。在此背景下，政府過去那種“一包就靈”、“一放就活”的政令效應很難再現，政策設計的復雜性、系統性、多維性倍增。新時期，推進三農工作必須在導向上更為多元，在目標上更為具體，在方法上更為細致。尤其在解決農民問題上，用“農民”這個籠而統之、大而化之的概念出台政策顯然已不合時宜，制度的設計必須細化到針對不同的目標人群，這樣才能在最大程度上協調、處理好農民中各個階層和各種利益群體的關系，惠農政策才能真正普惠到農民中的每個成員。

　　政府不再陷於與農民經濟矛盾的糾葛，而要著力消除對農民政治上的歧視。

　　取消農業稅之前，基層政府的工作可以說是以提取農業剩余為主業。基層干部為完成上級任務和解決鄉村開支問題，一年四季挨家挨戶要糧要款，“人要生了、狗要熟了”（干部常進村，人見了就躲，狗見了不咬）的現象遍及鄉村。尤其在1985年到1987年間冒出“人民事業人民辦”的口號之后，各部門都向農民伸手，“十幾頂大蓋帽管著一頂破草帽”，農民負擔與日俱增，進而成為影響干群關系和社會穩定的重要因素。

　　取消農業稅后，縣鄉財政開支主要依靠上級轉移支付，基層政府的經濟利益和農民的經濟利益不再發生矛盾，向農民收費、攤派也失去了合法性和經濟動因。進入新世紀以來，中央連續五個“一號文件”鎖定三農，億萬農民生產生活條件有了很大改善。但同時，限制和歧視農民的習慣性思維在制度設計、資源配置等方面都還根深蒂固，農民與城市居民等其他社會階層的差距仍在不斷拉大，弱勢化程度還在不斷加深。農民不僅難以享有公正的財產權、融貸權、公平就業權、公平稅賦權等正當經濟權利，知情權、說理權、組織權、自我管理權、受保護權等政治權益都也遠未落實﹔教育、衛生、文化、社會保障等公共產品供給城鄉之間尚有很大差距，農民的社會地位仍然很低，農民追求權益公平的呼聲日漸高漲。

　　在這種情況下，政府工作的重點應高度關注農民的政治權益問題，下決心逐步消除城鄉二元結構，“官權退民權進”的基本思路應從單純的生產經營領域向政治、社會領域延伸。在維護和發展好農民的經濟利益的同時，把改革的著力點放到消除對農民政治上的歧視，切實歸還和保障農民的公民權利上來。這是現代憲法精神的基本要求，也是我國作為一個農民大國開展社會主義民主政治建設的必然選擇。

　　政府不再袖手於農民的失業，而要高度關注農民的就業狀態。

　　中國農村社會發展與變革的全部歷史，都是圍繞農民與土地這一對矛盾展開的。建國以來，通過土地改革、實行家庭聯產承包責任制，實現了“耕者有其田”，作為農村社會生產力的主要矛盾，人地矛盾得以緩解，溫飽問題得到解決。但人多地少的現實國情和多年固化的城鄉二元結構，決定了農民在土地上的這種相對充分就業必然是蜜月般的短暫。有關研究表明，在現有生產力水平下，農業部門需要的合理勞動力數量不到2億，而我國現在農村實有勞動力5億多，有3億多處於剩余狀態。農民“3個月種田，1個月過年，8個月空閑”的時間分配充分體現了他們在土地之外存在大量的隱性失業。

　　大量農村勞動力隱性失業，不僅成為“三農”問題的根本症結，而且導致內需不足，成為國民經濟發展的頂門杠，成為社會穩定的重大隱患。基層政府必須清醒地認識到，農民已從要土地、要生存，漸變為要走出土地、要就業、要發展。就業是民生之本！有業就才能掙到錢，掙到錢才能消費，有消費才能拉動生產，從而創造新的就業崗位，人們的生活質量在這個循環過程中就會不斷提高。這正是新的歷史條件下解決“三農”問題的核心所在，是全面建設小康社會的題中要義。

　　就業狀態包括就業環境、就業能力和就業機會（崗位），農民的就業狀態是經濟社會協調發展的基本標志。就業環境是否好轉，就業能力是否提高，就業機會是否均等是衡量民眾就業狀態是否改善的重要標尺。改善農民的就業狀態，依賴市場和行政兩隻手：一是大力調整農業生產結構，積極發展勞動密集型農業，增加農業的“容人之量”﹔二是堅持城鄉統籌的思路，著力構建公平公正的就業服務、戶籍准入、公共服務等平台，以多維的政策框架，消除農民轉移就業、進入城市的體制與制度障礙﹔三是大力引導農民工回鄉創業。創業是就業之本、之基、之源，沒有熱火朝天的農村創業，廣大農民的充分就業便無從談起。據國務院發展研究中心開展的百縣農民工回鄉創業情況調查統計，目前平均每一名回鄉創業者帶動就業3.8人，以此推算全國現有800萬回鄉創業的農民工，約可創造就業崗位3000萬個。農村基層政府應真正以政策引人、以服務留人、以鄉情感人，把鼓勵、支持農民工回鄉創業作為增加收入的主渠道、拉動經濟的主動力、吸納就業的主陣地，擺到更加突出的位置，與開展勞務輸出、招商引資和全民創業工作統籌推進﹔四是注意引導農民做好職業分化：讓一部分農民不當農民，讓一部分農民當好農民，讓一部分農民兼當農民。沒有清晰的職業分化，不僅誤城誤鄉、誤工誤農，也誤長期處於多棲狀態的農民自身。

　　政府不再大包大攬，而要依靠民間組織擴大農民的自域空間。

　　在中國傳統社會管理中，一直是一個“皇權不下縣”的格局，民間社會保持較大的自我運行空間。政府要擴展對民間社會控制，多採取間接方式，把自己的意願交由民間力量來執行，保留民間自我管理的空間。我們把政府與民間均可發揮作用的領域稱之為“共域”，如賦稅攤征、興修水利、興學育人等﹔把政府與民間各自開展自我管理的領域，稱之為“自域”，包括政府的“自域”和民間的“自域”。

　　改革開放以前，長期的計劃體制在縣鄉兩級造就了龐大的“全能政府”，大到修路筑橋、投資創業，小到婚喪嫁娶、柴米油鹽，政府組織對農村經濟社會事務無所不包、無所不攬。在政府強控制模式之下，中國鄉土社會民間社會的“自域”范圍非常狹小，力量也非常薄弱。迄今為止，農村組織的總體狀況仍然是：“官辦組織”僵化不活，自治組織異化存活，民間組織存而不活，自發組織難以存活。2008年的雪災大救援充分暴露出民間組織急需發展。汶川大地震救援隊伍中民間志願者多達八萬多人，但由於缺乏組織性，發揮的作用嚴重受限。在這樣的大災大難面前，國外許多民間組織一般都會第一時間趕赴現場，比官方還快。

　　改革開放以后，家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業、農民工進城等這些民間的自發創造，不僅形成巨大的社會潮流，而且為國家政權體系所接納、稱賞、進而推廣。從一定意義上說，30年農村改革過程，就是農民集體的建設性地對舊制度的反叛過程。把那些管不了、管不好、不該管的領域放給農民自己管理，政府逐步縮小共域范圍，擴大民間自域空間，實行政府與民間社會管理的分工與合作，以民間力量來“補官治之不足”，應該說是幾千年來中國鄉村社會治理的結晶。鄉村治理中“官權退、民權進”的自域時代，已經成為現實生活中不可逆轉的發展趨勢。政府應因勢利導、順勢而為，一是完善相關法律制度，調整村民自治權與基層國家權力，探索和構建村民自治制度下既能保障村民自治權的實現，又能充分發揮國家政權職能的農村工作指導機制﹔二是盡快規范和完善農村“一事一議”的相關政策法規，做到“一事一議”有法可依，讓“一事一議”逐步走上法制化軌道﹔三是放寬政策，創造環境，降低門檻，放手發展農民專業合作經濟組織,促其自我組織、自我管理、自我服務、自我監督。

　　政府不再單純依靠號召發動、指標壓力，而要通過民主合作的方式開展工作。

　　基層政權的建構實質上體現的是政府與農民的分權關系。過去多年存在的農村干群關系緊張，根源是政府在農村社會的權利過濫，實質是權利分配上的對抗。應該說，是農民率先向集權式的權利分配關系提出了挑戰。他們為了生存和發展，通過反對對生產經營權的限制，推動了家庭承包經營改革﹔通過反對對遷徙權的限制，推動了民工潮﹔通過反對稅賦過重，推動了農村稅費改革。

　　近年來，農村社會“權”與“利”的分配機制發生變化，農村中長期錯位的政府與農民的“主仆”關系開始復歸。基層政府工作方式正在嘗試由上世紀50年代到70年代的號召動員型、80年代到90年代的指標壓力型，走向民主合作型。號召動員的背后其實是政治高壓，指標壓力的背后其實是強權約束。那種僅僅靠鼓動，靠壓力，靠濫下指標，用硬約束來督促完成任務的工作方式顯然已經不能適應形勢發展的要求，一種新的“權”與“利”的配置機制——民主合作型正走向前台。

　　隨著農民經濟負擔減輕、行為空間放活，其政治意識、民主意識、法制觀念不斷強化，對政治、經濟、社會生活中各種權力的訴求越來越強，對鄉村組織、鄉村干部的依賴性越來越弱。縣鄉政府和基層干部應探索與農民合作的新路子，努力尋求“合作型”的工作新思路，不斷用市場的途徑、法制的辦法和協商的方式，開展新時期的三農工作，不僅要問計於精英，更要問計於民眾，不僅要決策於廟堂，更要決策於鄉野。就具體工作而言，尤其要克服“點綴型的民意調查、偏好型的盲目決策、強制型的有償服務、悶包型的財政預算、過場型的民主程序”等扭曲了的政府行為。

　　政府不再具有經濟獲益性，而要具有社會服務性。

　　“以農養政”時代，政府職能要服從“攝取農業剩余”的大國策，不僅各種農業稅費要照單全收，而且連農業開發、世行貸款等各類農村項目建設資金還要定期還本收息，農民、農業是徹底的“經濟剩余”提供者。伴隨著生產力發展和財富重心轉移，農業在GDP中的比重下降，但其基礎性地位和多功能性日益彰顯﹔農村在人才、資金等要素不斷外流的過程中趨於衰退，但其仍是全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會中必須直面、不容回避的重要現實。

　　農民是創造財富的主體，政府是創造環境的主體。推動農業、農村發展，搞好為農服務是最現實的問題，也是當前各級政府面臨的主要課題。2003年至2007年，中央財政用於“三農”的支出五年累計1.6萬億元, 2008年，中央財政的“三農”投入將達到5877.5億元，其中1561.76億元解決農村上學難問題，831.58億元緩解農村看病貴問題，2762億元為農村社會保障托底。可以說，最近幾年是改革開放以來投入增加最多，增長速度最快的時期，也是政府在農村社會的服務功能開始彰顯的時期。

　　在農村基層既要經濟的崛起，更要服務的崛起。沒有服務的崛起，經濟的崛起終將曇花一現。近幾年中央一系列大力度的惠農政策如取消農業稅、實行三補貼等使農民獲益不少，但卻難抵公共服務缺位帶來的損失。當前對於農村基層政府而言，關鍵是要探索給農民提供服務的渠道和方式，確保以新型而高效的體制機制，來承接上級資金和政策的支農投入，著力打造服務型政府。在縣鄉機構改革中，應把保障基本公共服務作為政府的主要職能和改革目標，機構設置、管理機制、運作機制的改變，都要有利於保障基本公共服務職能的履行﹔基層政府要加快由經濟建設型向公共服務型轉變，把全心全意為人民服務的宗旨貫穿於工作始終﹔對基層政府的考核也要由單純“以經濟總量為導向”向著同時“以基本公共服務均等化為重點”二者並重轉變，建立既看經濟發展又看服務效能的干部政績考核制度，逐步形成規范的公共服務供給分工和問責制。

　　政府不再重物輕人，而要以人為本。

　　經濟發展的起步時期，農業是主要產業，一方面為建設現代工業體系，把農業資源大量調整到工業和城市建設上來﹔另一方面由於物質短缺年代，農業生產力水平低，食品供應緊張，又不得不對農業採取支持政策。這一時期的國家政策、政府行為管的是農產品價格、給的是農產品補貼、求的是農產品產量。改革開放以來，糧食等主要農產品供求實現了由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉變，國家進入“以工養政”、“以商養政”的時代。隨著大格局的變化，過去單向度的農業政策開始暴露出局限性。長期以來見物不見人、重物不重人、抓物不抓人的工作思路、工作方式，已經難以滿足農民日益增長的多方面需要，難以適應農村經濟社會的全面協調可持續發展。

　　在農業、農村、農民“三位一體”中，農民是主體、是核心、是關鍵。如果說農業問題是經濟問題，農村問題是社會問題的話，那麼現階段的中國農民問題就是一個十分重大的政治問題，甚至是關涉國家安全的嚴峻問題。貫徹科學發展觀，實踐以人為本的執政理念，進一步做好“三農”工作，必須從關注農產品、關注農業向關注農民、關注農民的全面發展轉變，不斷滿足農民日益增長的物質文化需要，切實保障農民群眾的經濟、政治、社會和文化權益。

　　各級政府特別是縣鄉兩級，應充分認識到“沒有新農民，就建不成新農村﹔沒有現代農民，就建不成現代農業”，要徹底改變千百年來形成的歧視農民、害怕農民、防范農民的意識和心態，進一步以人為本的解放農民、投資農民、發展農民。這裡的“人”是全體的人，政策涵蓋要廣泛，不僅要關注鄉村的農民——職業農民，還要關注“城裡的農民”——農民工﹔是多需的人，政策目標要多元，不僅要關注農民增收減負、吃飯穿衣，還要關注農村教育醫療、環保社保﹔是多代的人，政策效用要持久，不僅要謀劃當前，更要著眼長遠、著眼子孫后代﹔是具體的人，政策選擇要有針對性和側重點，不僅要注重政策的普惠性、公正性，還要重視政策在不同農民群體之間的效用權衡。

　　政府不再隻重生產層面，而要生產、生活、生態“三生”並舉。

　　建設社會主義新農村，生產發展是基礎，但繁榮農村、全面提高農民的生活質量，卻是三農工作面臨的更深層次的課題。幸福是滿足多種需求的一種感覺，財富終究只是幸福指數的一個要素單元，絕不能把農民增收作為唯一標准，單單用收入數字的高低來衡量農民的幸福程度。

　　長期以來的三農工作中，各級政府的關注點大多聚焦於農業生產層面，缺糧抓糧，缺菜抓菜，缺豬抓豬，缺棉抓棉，而對於農民的生活、生態環境的改善很少關注，致使農村人居環境散亂、交通通訊滯后、文化生活貧瘠、教育質量不高、醫療體系欠缺、環境污染嚴重、鄉村生態惡化。前些年流行的農村“治安靠狗、交通靠走、通訊靠吼、娛樂靠酒”，“垃圾靠風刮、污水靠蒸發”等民謠正是農民生活、生態環境日漸衰微的生動寫照。

　　關注民生、民計、民權、民情、民心等經濟之外的政治、文化、社會諸要素，營造農民的生活環境，優化農民的生態環境，正是構建社會主義和諧社會的要義所在，“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”和建設“生態文明”是黨的十七大和新一屆中央人民政府新的政策指向，也是廣大農民的迫切願望。“三生”並舉，加強農民的生活、生態環境建設，統籌城鄉基礎教育、衛生體系、文化資源和環境保護，應該成為時下新農村建設的重要內容和基層政府的工作著力點。隻有為農民創造出良好的“三生”環境，才算是把科學發展觀的理念真正落到了實處。

　　政府不再用強制性手段解決非理性對抗，而要採取有策略的談判、對話予以疏導。

　　改革開放以來，家庭承包經營給了農民一定的經營自主權，基層民主建設擴大了農民的政治參與，發展市場經濟加速了城鄉人口的流動和農民的分化，不斷發展的通訊傳媒為農民提供了獲取政策法規信息的便捷渠道，這一切都在催發激活農民的主體意識、民主意識、法制意識和權利意識，促進傳統農民向現代農民轉變。

　　與此同時，隨著催糧要款、分配資源等“硬權力”的逐步喪失和消退，“公共權力”的組織和控制功能漸弱，“政府通吃”的格局逐步被打破，基層干部獨斷專行、頤指氣使的工作方式正逐步隱退，特別是對待農民上訪和大多數農民群體性事件上，逐步放棄過去靠權力與壓力開展工作、解決矛盾的思想觀念和工作方式，正在探索新的農村治理理念和管理方式。

　　當下的大多數農民上訪和農民群體性事件，實質是農民通過自覺進行的依法抗爭，表達的是對自身公民基本權利、社會公平正義的訴求。考察絕大多數群體性事件的釀成，幾乎每一事件都必經歷“民情—民怨—民怒”三個階段。訴而不聽，必結為怨，怨而不理，必釀成怒。基層政府和廣大干部，必須進一步克服“官本位”思想，樹立“民本位”觀念，盡快學會以農民的視角看待問題、化解矛盾，努力克服過去強制、粗暴、武斷、主觀的工作方式，充分傾聽廣大農民的所思、所願、所求，敏銳把握容易釀成事件的風險源，始終把廣大農民群眾作為農村發展最強大、最可靠的動力源，務必堅持以理性的智慧解決農民群眾非理性的行為，務必以互信的合作、民主的談判、真誠的對話，把握民情、整合民意、集中民智、凝聚民心，把農民群眾參與改革、推動改革的積極性和主動性最充分地調動起來。

    來源：《中國發展觀察》2008年10月