關注基層民眾、扶助弱勢群體，促進每個人的平等與發展，漸成當今社會的基本訴求與價值取向。在溫飽問題尚未解決之時，“效率”是為首選﹔當溫飽問題基本解決之后，“公平”則成為必須。社會的公平與和諧不僅是社會發展的終極目標，更是促進發展的有效途徑和持久動力。維持社會公平的核心是要讓全體人民分享改革成果，共同實現發展，而實現社會和諧的關鍵則應是：使反映民意的草根訴求得到滿足，讓適合民生的草根環境得以提升。

　　培育寬鬆的就業創業環境

　　現狀　　就業是民生之本，創業乃就業之源。讓基層民眾都有穩定的職業，擁有自己的事業是構建和諧社會的基礎工程。為公眾創造更多的就業機會，提供更好的創業環境是政府推動社會公正責無旁貸的義務。

　　2006年末,我國城鎮登記失業率為4.1%，但如果考慮到農民在城鄉遷移間的不充分就業、基層企事業單位中的隱性失業等因素，有專家估計,嚴格意義上我國城鄉失業率將高達20%。在每年城市新增就業崗位與新增勞動力基本持平的客觀局面下，在傳統農業利潤越來越低的發展語境內，在耕地佔用愈演愈烈的現實背景中，自土地上下崗、從農村中走出、被城市裡排斥的農村富余勞動力，隻能面臨“就業難，創業更難”的尷尬境地。 　

　　一些農民雖然進城實現了就業，但剛剛擺脫傳統“工農剪刀差”的困擾，卻不得不遭遇新型“城鄉剪刀差”的侵害。市場經濟條件下的新型剪刀差已不再依靠產品差價獲得，而主要通過壓低勞動力成本實現。波士頓咨詢公司發布的“把握全球優勢”報告稱：一個美國或歐洲工人小時工資在15-30美元以上，而一個中國工人小時工資不足1美元。同時在這樣微薄的收入中，城鄉之間還存在巨大的不均衡：一是就業機會不平等。農民工大多從事苦、臟、累、險的工作。全國4200萬建筑工人中，農民工有3200萬。700多萬煤礦工人，絕大多數是農民工﹔二是同工不同酬。根據中國社科院的調查，2004年農民工每天工作時間普遍長達十幾個小時，但月工資卻比城市勞動者少近800元。三是權益難保障。據全國總工會不完全統計，僅2004年，全國農民工被拖欠工資就超過1000億元。大多數農民工缺乏相應的福利保障,更像是沒有佩戴頭盔的戰士。據報道,目前中國農民工養老、失業、醫療、工傷保險的參保率分別隻有33.7%、10.3%、21.6%和31.8%。

　　在許多城市，蹬三輪、擺小攤、挑水果、賣夜餐，多種多樣的自我就業、創業形式既為基層民眾擺脫失業困境開辟了途徑，也為便利城市生活、繁榮草根經濟培植了土壤。但在一些地區、一些部門仍以種種借口對此冷眼相待乃至惡意刁難、圍追堵截，折射出對於“城市文明”理解的偏執與狹隘。去年夏天，一些城區居民買瓜難、郊區瓜農進城難的問題成為不大不小的公共事件，不堪城管驅趕、含淚撒棗的河南棗農李年紅幾成媒體焦點。李年紅的呼吁代表了基層民眾普遍的心聲：希望城市管理者能夠開放更多的市場，期望城市相關職能部門能夠給予城市邊緣人群更多的生存空間。 　

　　培育中小企業不僅是轉移失業人口、促進社會和諧的途徑，更是激發經濟活力、推進社會發展的源泉。世界銀行搜集了130多個國家和地區有關商業規范的資料進行分析，得出的結論是：“對企業規范多的國家大都貧窮，國家的經濟發展都會受到不良影響。”澳大利亞公司注冊隻要2天，而海地要203天，丹麥成立公司不交任何費用，柬埔寨則要交比國民收入高5倍的費用。調查發現，我國公司注冊登記需要耗時幾十天。近年來，正是囿於制度、政策等多種因素，我們社會的創業活力不是在增強而是在減弱：有關資料顯示，發達國家每千人擁有中小企業40-60個，我國是6個。擁有13億人口的大國，中小企業總數隻有700多萬，僅比有1.25億人口的日本多百萬左右。世界范圍內的一個規律是：不論在發達國家還是發展中國家，社會中企業總數的99.5%以上是中小企業。可見，我國中小企業的生長環境尚需著力改善。　　

　　影響　　就業與創業問題，是一個經濟問題，也是一個社會問題，更是一個政治問題：在經濟增長方面，對具有13億人口的中國而言，將長期受到就業與創業問題的困擾，它一頭牽連著生產要素的優化組合，一頭關系著國內需求的拓展挖潛。一定程度上，國民經濟能否保持平衡較快發展的關鍵取決於就業問題解決的好壞，受制於創業土壤培育的優劣﹔在貧困消減方面，若按照聯合國每人每天生活消費１美元的標准來衡量，我國目前仍有一個規模龐大的貧困群體，貧困人群面臨的最主要困難便是就業機會匱乏、從業能力低下、創業環境欠佳，可以說，貧困即是就業機會的貧乏與創業成功的困難。改善就業局面、擴展創業空間對於貧困群體的脫貧解困至為關鍵﹔在城市化演進方面，1.2億農民工支撐著中國的工業化和城市化，發達國家的發展歷程已經充分証明，減少農民是工業化、城市化的必然結果、最終結果。但實現這個結果需要對於農村富余勞動力的就業機會、從業環境和創業空間做出相應改變。否則，農民工永遠無法成為產業工人，而隻能是生長於城市邊緣的“浮萍”，遷移於城鄉之間的“候鳥”﹔在國家競爭力方面，一個國家的競爭力來自於它的創新力，它的創新力源自於社會活力，社會活力的直接反映就是社會成員的創業活力充分涌動、創業激情競相迸發。因此，改善優化基層民眾的創業環境是為當務之急。 　

　　對策　　就業狀態包括就業環境、就業能力和就業機會（崗位），城鄉基層民眾的就業狀態是經濟社會協調發展的基本標志。就業環境是否好轉，就業能力是否提高，就業機會是否增加是衡量民眾就業狀態是否改善的重要標尺。讓廣大基層民眾充分就業，沒有任何神奇的力量可以解決，隻有鼓勵民眾開展積極的自我創業，以主動的自我創業來帶動被動的依附性就業，以積極的創業局面來帶動就業狀態的改變。　

　　創業是就業之本、之基、之源，沒有熱火朝天的民間創業，廣大民眾的充分就業便無從談起。而民間的活力一旦激發，政府便無須只是兩眼朝外，為找資源、找市場、找資金、找項目、找技術、找機遇發愁。為此，發展農村經濟、繁榮城市經濟也好，促進農民增收、帶動群眾致富也好，必須走發動民間特別是廣大基層民眾自主創業的道路。應大力倡導和弘揚創業精神，特別是對基層來說，在政策導向上既要“重”招商引資，又要“重”挖掘本地民間資源﹔既要“重”上大項目，又要“重”發展中小企業﹔既要“重”引導就業，又要“重”鼓勵創業，務必把民眾的創業沖動激活到80年代初期那樣高昂，務必把發展中小企業、民營經濟提升到事關“國計”與“民生”根本大計的戰略高度，作為增加收入的主渠道、拉動經濟的主動力、吸納就業的主陣地，擺到更加突出的位置，為一切社會生產要素的優化配置創設更加開敞的制度空間、更加開明的政策空間和更加開放的社會空間，真正形成家家忙致富、人人思創業的生動局面。 　

　　構筑和諧的人居生活環境

　　現狀　　人居環境既關乎民生，更關乎公平。“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”——擁有自己的棲身之處、安居之所，既是千百年來“天下寒士”的夢想，更是現代社會中人的基本生存權利。　　 　

　　目前城市底層民眾的人居生活環境可以用三句話來概括：人均居住面積狹小，基本生活設施緊缺，居住區域向城郊遷徙。統計表明，我國目前城市房價與居民收入之比已達到7.8，而發展中國家合理的房價收入比應維持在3-6之間。上海超過20層的建筑已達4000多座（日本東京僅100余座），但伴隨中心區域房價飛漲，基層民眾的居住地域正逐漸邊緣化，當地流行一種說法：內環都是說外語的，中環全是說普通話的，外環才是說上海話的。在北京也不同程度的存在這種現象。　 　　

　　農民工作為一個龐大的城市底層社會群體，他們的居住生活環境更加令人堪憂。來自北京的調查發現民工中住石棉瓦棚的佔77.7%，住地下室的佔3.8%，住工棚的佔10%。不少人更是一張木板，一疊床被，酷暑寒冬，風吹日晒，擁擠臟亂，蚊叮虫咬，甚至達不到有關法律規定的基本生存條件。2004年，建設部在重慶的調查顯示：農民工所租房屋中有46%存在不同程度的陰暗潮濕現象和安全隱患，其中，17%沒有自來水，57%沒有廚房，61%不帶衛生間。即使是這樣一種居住環境，也隨時面臨著被城市化大潮吞沒、吞噬的可能。近年來，許多城市不斷發動聲勢浩大的拆除違法建筑行動，在很短的時間裡就將棲身其中的農民工和城市弱勢群體驅趕出去，以致流離失所、無處容身。　　　　　

　　公共資源總量投入不足加之城鄉差距過大，使得在我國農村人均居住面積雖能保証，但臟、亂、差的生活環境十分普遍。一些地方的治安環境也很不理想，這首先是由於警力不足，美國警力是萬分之六十五，我國隻有萬分之十二，且多集中於城市，農村僅萬分之一、二。幾萬人的鄉鎮大多隻有一個派出所，通常也隻有三五名警察。其次是因為青壯勞力外出打工后，“386199”留守人員難以擔負起群防群治的任務。在生活環境方面，目前我國仍有46％的村不通自來水，6％的村不通公路，6％的村不通電話，建設部調查發現96%的村沒有排水設施，89%的村庄垃圾隨意堆放，72%的村庄農民住房與畜禽圈舍混雜，幾乎所有村庄使用傳統旱廁。特別在淮河、長江流域，新村散亂、老村荒蕪、亂佔耕地建房現象尤為突出。鄉村建設普遍滯后、基礎設施普遍落后致使不少農村隻見新房不見新村，隻見新村不見新貌。 　

　　影響　　“飢寒生盜心”、安居方樂業，解決生活居住問題不光是為底層民眾提供一個遮風避雨的場所，更有助於培養個人對於自身的安全感，對於社區的歸屬感以及對於社會的責任感：破解城市困難群體的居住生活難題，不僅直接關系到弱勢群體的生活改善，而且對於城市的建設、管理和發展也具有相當重要的意義。目前城市中，一些困難群體集聚點封閉的生活空間、混亂的社會秩序，導致越軌行為與治安案件頻發，已經成為影響城市治理的一個薄弱環節。一些失地農民、務工農民“有路可走、無地生存、舉首高樓、無處安身，”隻能尋覓角落、聚鄉而居，致使“城中村”遍及大中小城市，形成阻滯城市發展的新型二元結構﹔開展農村人居生活環境治理，既是保証社會穩定、實現長治久安的重要任務，也是推進新農村建設、加快新農民培育的先導條件。當前農村中，滯后的硬設施、落后的軟環境直接影響物資、產品的流通，阻礙信息、文化的交流，給農業、農村、農民的現代化轉型帶來重重障礙。農村基礎設施落后，難以調整生產布局，增加鄉村發展活力，優化投資消費結構，更難以打造城鄉對接平台。農民生活環境欠佳，難以有效疏通信息渠道，革除落后思想觀念，樹立文明鄉風民俗，孕育現代生活方式。 　

　　對策　　在高樓拔地而起，大廈破繭而出的城市化光彩背后，一些地方底層民眾的人居空間被進一步壓擠，生活環境被進一步蠶食。而當今世界上成功實現城市化的國家無一不是花上多年時間、動用多種政策、協調多方利益，以充分保障弱勢群體權益：韓國首爾城市改造過程中，政府先后與各階層民眾開展了4200余次對話溝通﹔在委內瑞拉，首都加拉加斯市政府根據總統查韋斯的指示，決定拆除兩座僅供“精英人士”享受的豪華高爾夫球場，為普通平民興建住宅。“他山之石，可以攻玉”，舶來經驗同樣值得認真研究、積極借鑒。 　　

　　在構建和諧社會的進程中逐步改善城鄉困難群體的人居生活環境，是政府必須承擔的公共職責。一要堅持規劃先行：城市政府方面應密切關注草根階層居住狀況的改善、聚居形態的發展，在城市建設規劃中將危房改造、城中村治理與實施中的安居工程連通起來，將城市各階層、各區域的基礎設施建設統籌起來，不斷奠定人文關懷的空間基礎，努力做好公平聚居的總體布局﹔鄉鎮政府方面應充分利用新農村建設的良好機遇與政策契機，發揮自身的主導作用，依靠農民的主體力量，以農業生產現代化、農村生活社區化、農民素質文明化為目標，以村民居住點布局、基礎設施建設為重點，做好人居生活環境治理的近期規劃與長遠規劃，著力彰顯村鎮特色風貌，實現與城市的錯位發展。二要盤活政策資源：對於城市低收入群體、困難群體，政府要不斷加大保障力度，合理施行政策傾斜，注重各種資源的優化配置，探索通過統籌轉移安置、供給廉租住房、開發經濟適用房、擴大公積金保障范圍等多種政策途徑妥善解決其基本的人居生活環境問題﹔在眼下的村庄整治過程中，各級政府、各有關部門應及時加強上下溝通，努力做到部門聯動，積極採用物資補貼、以獎代補、項目補助、人力支援等多種方式，使各種支農資金得到整合，使各項惠農政策得以集成，切實提高資金的使用效益，有效發揮政策的整體合力，真正步入“以工促農、以城帶鄉”的良性發展軌道。　　

　　營造健康的大眾文化環境

　　現狀　　文化是一個民族的根、一個民族的魂，文化需求是基本的需求，文化素養是基本的素養。當前社會中，文化正逐漸蛻去其作為公共產品的光環，成為“少數人的盛筵”，底層民眾根植的文化環境愈顯貧瘠。　

　　統計數據表明，2006年我國人均文化事業經費僅為11.91元，全國文化事業費僅佔財政支出的0.7%。而其中農村文化事業費僅佔到28.5％，低於城市文化事業費43個百分點。近幾年，全國720個縣級圖書館未購買一本書，佔全國公共圖書館總數的26.7％。目前中國人的讀書率(每月讀書1次以上的人數佔有讀書能力的總人數比例)為48.7%(1998年為60.4%，2003年為51.7%)，約40%的家庭沒有藏書，約30%的家庭有藏書但只是中小學課本。每年，中國人用於書報消費的紙張人均10公斤，美國是146公斤﹔中國人均購書開支4美元，美國為120美元﹔中國人均消費圖書0.7本，日本則是30本。讀書少主要是因為廣大基層民眾文化消費的意願不強、能力不高。 　

　　另據有關農民工文化生活的調查發現：“逾八成農民工，主要靠睡覺、閑聊打發工余時光。近六成農民工對文化生活狀況表示‘不滿意’或‘很不滿意’。超過四成的受訪農民工沒有一本書。”他們的文化生活基本上處於單位、社區、家庭“三不管”的“孤島化”狀態，有的農民工因此甚至走上賭博、吸毒、偷盜的犯罪道路。

　　投入不足、引導不力，造成文化事業發育不良、發展無序，基層民眾的文化活動單調枯燥、近乎空白。當前在一部分基層民眾之中，世界觀、人生觀、價值觀出現迷茫，腐朽文化、封建活動有所抬頭，道德失范、誠信缺失屢禁不止，攀比之風、賭博之風愈演愈烈，思想意識、心理結構多元、多變、多樣的特點日益明顯，健康向上的大眾文化環境急需創建。 　

　　影響　　“文化商品化”的趨向、“文化精英化”的方向和“文化城市化”的走向，帶來精神生產與精神消費的失調、文化事業與文化產業的斷裂，最終導致草根階層“文化荒漠化”的狀態。全社會都應當清醒的看到：一方面，良好的文化環境可以擴大個體生命內涵，賦予人們理想信念，使人能夠更多的了解和更好的遵守自身的社會義務和責任，在人際共融、文明共享之間實現社會和諧。反之，不良的文化環境使人們淡忘角色、漠視規則、迷失信仰，導致社會失序、制約社會和諧﹔另一方面，健康的文化氛圍亦可維持社會結構的均衡穩定、保障社會運行的安全有序、促進社會管理的高效順暢。而不良的文化氛圍則會使異質文化叢生、社會心理失衡、社會隔膜凸顯，出現社會緊張、制造社會斷裂。影響社會穩定一般有四大風險源：政治風險源、經濟風險源、社會風險源和文化風險源，其中文化風險源最具深刻性、持久性和難以逆轉性。如果說任何個人沒有必要的文化修養將無法立足社會的話，那麼任何社會倘若沒有良好的文化氛圍將難以實現健康和諧的運轉。 　

　　對策　　城市化發展的步伐需要精神文明創建活動的持續推動，新農村建設的實踐需要健康文明新風尚的有力支撐。改善草根階層的文化生活環境，需要在扎實推進城鄉精神文明創建活動中，充分調動社會多方面力量，唱響主旋律，踐行榮辱觀，逐步提升底層民眾的文化素質和發展能力，逐漸將草根階層中蘊藏豐富的人力資源、文化資源培育為推動城鄉持續發展的人力資本和文化資本。

　　各類基層組織尤其要發揮聯系群眾、服務群眾、引領群眾的先鋒模范作用，要主動關心草根階層的業余文化生活，主動組織他們參與當地的精神文明創建活動，在增加居民認同感、歸屬感的同時，提升本區域的凝聚力、向心力與親和力。要堅持從基層民眾的實際出發、身邊切入，著力發掘、傳承傳統文化，大力弘揚、倡導現代文化，讓蓬勃向上的先進文化在多元中求得主導、多樣中求得共識、多變中求得主動、多選中求得優勢。有條件的城市社區，要積極培育內容健康向上、形式多姿多彩、風格清新質朴的“廣場文化”、“街區文化”，不斷充實、豐富和活躍草根群眾的文化生活。在新農村建設推進中，則應力戒“重硬件、輕軟件”的傾向，以環境治理促進思想教育，用基礎設施的完善帶動農民素質的提高，破除陳規陋習、倡導文明新風、塑造新型農民﹔城市機關、企事業單位既要進一步抓好本單位的精神文明建設，融入並壯大文明城市創建聲勢，也要進一步弘揚扶貧濟困的中華民族優良傳統，向基層民眾、弱勢群體廣泛開展送溫暖、獻愛心、“三下鄉”活動，融洽階層關系、統籌城鄉資源，不斷擴大精神文明建設的參與度和覆蓋面﹔同時各種公共文化休閑場所一方面要降低收費標准、拓展服務范圍，杜絕對草根階層有意或無意的“歧視”與排斥，另一方面要提升文化產品檔次，加強文化行業自律，宣揚科學文明健康的現代生活方式，確保先進的思想觀念和道德規范真正扎根底層民眾，化為文化修養，轉為自覺行動。　 　　

　　建立公平的素質教育環境

　　現狀　　教育開啟人的心智、革新人的天賦、激發人的潛力，教育延續社會的傳統、促進社會的進步、孕育社會的和諧。良好的素質教育環境會給草根群體在社會階層中向上流動搭建階梯、提供助力，但我們的教育現實卻存在不少缺憾。 　　

　　1993年國家即提出到20世紀末教育投入要達到佔GDP4%的目標，可實際的執行結果是2002年才達到3.2%，2005年又降至2.82%。若按佔GDP4%的水平計算，近10年來在教育投入方面的財政欠賬近萬億。國家財政投入不足一定程度上誘發了基礎教育領域的亂收費現象：據有關教育專家保守測算，最近10年的中小學教育亂收費已從人們的口袋裡搜走了2000多億元。與此同時，高等教育領域高昂的收費門檻使得普通百姓的支撐能力已近極限，今年各大高校公布的學費為4000至10000元不等，加上教材費、住宿費、伙食費等等，即使收費相對低的冷門專業，一年至少萬元以上，而目前我國農民人均純收入僅為3200多元，城鎮居民可支配收入也隻在10000元上下。在當前的學費水平之上，在求學與生存的雙重壓力之下，一紙入學錄取通知書已經成為一個貧困家庭的“判決書”。　 　

　　長期以來，城鄉之間教育投入的雙軌制導致了教育水平的兩重天。教育資源基本上是城市人的資源，義務教育更多則是八億農民的義務。我國每年全社會教育經費總支出中隻有20％用於佔全國人口70％的農村居民。2005年各級政府用於教育的財政經費，城市中小學生是96元，農村中小學生是28元，城市初中生是124元，農村初中生是45元。教育資源向城市傾斜，各類人才從農村流出，使得農村成了城市人才的“播種機”，城市成了農村教育的“收割機”。目前城市高中、中專、大專、本科、研究生所佔人口比例分別為農村的3.5倍、16.5倍、281.55倍、323倍。

　　另據調查統計，全國3200萬建筑業的農民工90%是小學以下文化，90%沒經過專業技能培訓，巨大的教育素質斷層剝奪了農民工享受現代化文明的權利，阻滯了農民工完成市民化轉型的步伐﹔教育部統計，我國隨父母進城的義務教育階段適齡兒童已達到640多萬。來自湖南的有關調查顯示，有80%以上的民工表示子女在城市就學依然有困難，其中接近40%的人認為很困難。公辦學校的高昂收費使民工子女不敢問津，而他們上得起的打工子弟學校卻依然在體制與政策的夾縫中步履維艱﹔1.2億進城農民的背后是兩千余萬留守兒童，缺乏愛護、呵護與監護的他們小小年紀便面臨著情感空巢和道德危機，致使成績普遍欠佳，有的甚至走上違法犯罪之路。

　　影響　　美國社會學家英格爾斯指出：“發展最終所要求的是人在素質方面的改變，這種改變是獲得更大發展的必要方式和先決條件，同時也是發展過程自身的偉大目標。”享受素質教育的權益關系到人的就業權、發展權，關系到社會的文化傳承、經濟的持續繁榮。假“產業化”之名，行“商業化”之實，已使得我國的教育事業正逐漸“趨錢附勢”而愈加排斥底層﹔二元分立的制度設計亦使得農村大量的留守兒童、民工子女游離於正常穩定的教育環境之外，游走於僵固森嚴的城鄉壁壘之間。教育對草根階層、弱勢民眾的排斥不單是孤立的社會病態，而是會導致其他一系列社會病變的根源。這是因為，不良的教育環境會增加底層青年向上層流動的障礙，幻滅草根階層對未來生活的期盼，它將底層固化，讓草根羸弱，使貧窮世襲。可以說，教育的缺失是一種終身的缺失，乃至貽患子孫，教育的不公是一種起點的不公，甚至殃及后世。起點公平尚難以保証，其他一切“程序公平”、“結果公平”都是無源之水、無本之木。　

　　對策　　廣大基層民眾素質教育的缺失有歷史的原因，也有體制的因素。對草根階層進行補償教育、保障基礎教育、開展公平教育、施行愛心教育不僅是道義要求，更是責任使然。　　

　　當前，應將成人再教育和勞動技能培訓等補償教育的基礎工作抓實抓好，要把收費門檻放低，培訓范圍擴大，教學形式搞活。著力建立起一個面向基層、覆蓋城鄉的，包括職業技校、成人夜校、社區教育、就業輔導以及勞動力轉移轉崗培訓在內的多元教育體系﹔在農村基礎教育方面，國家近來出台了一系列的新政策、新舉措。各級政府的當務之急是要以建章立制的方式將政策的成效延續下來，使措施的效果落實到位。目前工作的突破口和著力點應是在“兩免一補”中健全教育經費的整合保障機制，在“城鄉統籌”中探索師資隊伍的對流幫扶機制，在“以城帶鄉”中構建教學資源的分配轉移機制﹔民工子女上學問題是社會的包袱還是社會的責任？民工子女上學難的問題是囿於“財政經費”還是出於“制度安排”?問題如何破解、困難如何化解，關鍵還要看我們能否真正將觀念轉到“以城帶鄉、以工補農”的科學發展觀上來。解決民工子女的公平教育問題，流入地政府應切實承擔起責任，要為其提供助學貸款、降低收費門檻、制定相應政策、消除制度障礙，對積極吸納農民工子女入學的辦學機構可給予表彰獎勵或優惠政策，對於打工子弟學校要加強管理而非懲罰處理，應盡力幫扶絕非全面取締﹔2000多萬農村留守兒童不能成為愛心教育的盲區，否則貽患無窮。當前的關鍵是要整合各種社會力量，推動各項機制建設。外出務工的父母要主動履行好主要監護人的義務，加強與留守兒童的聯絡，把握孩子的思想狀況、學習情況和生活境況，給予孩子更多的關心、關愛與關注。學校要切實承擔起臨時監護人的責任，有條件的地方要建好寄宿制學校，全面加強對留守兒童的引導、輔導與督導。村委會、共青團、婦聯等群團組織要努力扮演好輔助監護人的角色，抽調工作人員或發動社會工作者與留守兒童定點、定期、定時聯系，建立穩定的關愛關系，增進了解、增進溝通、增進感情。

　　重構普惠的公共衛生環境

　　現狀　　公共衛生環境關系到個人的身體健康、生活質量，影響著社會的良性運行、穩步發展。“普惠的公共衛生”，不僅是一項社會理想，更是一條行動准則。2003年，瘋狂的SARS病毒帶來了一場意料之外而又在情理之中的危機，危機來源於我們長期對於公共衛生體系建設的漠視與忽視，危機過后需要我們對於當前的公共衛生環境展開深入的反思與冷靜的審視：　

　　我國在公共衛生事業上的財政投入長期嚴重不足，中國人口佔世界的22%，但醫療衛生資源僅佔世界的2%。醫療資源不僅總體不足，其中還有不少資源水平不高，多數群眾尚不能享受到優質的醫療衛生服務。據有關部門透露，我國近年來衛生支出佔財政支出的比例一直在1.6%-1.7%之間徘徊，而發達國家一般為5%-7%。在世界衛生組織（WHO）進行的成員國醫療衛生籌資和分配公平性的排序中，中國位列191個成員國的倒數第4位。 　

　　為了彌補政府撥款的不足，醫療衛生機構逐漸走向市場，蛻變為行業壟斷的贏利機構，並將注定嫌貧愛富、門檻高開。調查顯示，從上世紀90年代至本世紀初，我國城鎮居民人均收入增長了544%，農村居民人均純收入增長393%，但同一時期，診療費和住院費分別上漲965%和998%。經濟劣勢的草根階層隻能“小病拖、大病挨，重病才往醫院送，絕症再往家中抬”。近年來的統計表明，雖然我國人口不斷增長，患病率居高不下，但醫療機構的門診量和住院量卻雙雙下降：2003年全國城鄉居民患病人數高達50億人次，其中就有近一半的人沒有就診。

　　醫療服務的市場化、衛生資源在城鄉之間的投入懸殊，使得“看病難”成為“農家新愁”。在近年衛生方面的財政支出中，84%集中於城市，隻有16%用在農村。據衛生部負責人透露，全國縣級以下公共衛生機構隻有三分之一仍在較為正常地運轉，另外三分之一正在瓦解的邊緣掙扎，還有三分之一已經垮台。改革開放以來城市醫院病床增加了100多萬張，而農村醫院病床則減少了20多萬張。全國平均15個行政村擁有1個鄉鎮衛生院，平均1000個農民隻擁有0.79張病床、1.3個衛生技術人員。有關調查顯示，城鄉人口期望壽命相差近6歲，城鄉“生命價值剪刀差”的苗頭正在顯現。

　　在這種醫療環境之下，“因貧致病，因病返貧”的惡性循環正演變為中國社會的一個突出問題。國家有關部門做過的一項統計顯示，城市貧困人口中有10%左右是因病致貧，農村貧困人口中因病致貧的比例更是達到50%以上。疾病已經成為底層民眾脫貧致富中最大的“攔路虎”。人們常說，“住上一次院，一年活白干”，“脫貧三五年，一病回從前”，這絕非危言聳聽。同時在疾病防治方面，進入90年代后期各種流行疾病、地方疾病要麼死灰復燃，要麼迅速蔓延、泛濫成災。目前，全國約有500萬肺結核患者，居世界第二，乙型肝炎病毒攜帶者的數量已高居世界第一。根據最新官方統計，我國艾滋病感染者已達100萬人，而且每年以30%的速度上升，到2010年總感染人數將達到1000萬至2000萬。上世紀五、六十年代已被送走的瘟神血吸虫病又卷土重來，中部地區血吸虫病的流行縣有增無減，患者人數上下反復，呈膠著狀態。貧、病交困之間，公共衛生體系的粗陋與脆弱顯現無疑。 　

　　影響　　上世紀80年代之前我們曾經依仗強大的政治動員與財政支持，構建了一個相當嚴密的公共衛生網絡。這一體系，尤其是其中的合作醫療制度，曾經得到全世界的認可和贊許。近些年來，在多種因素的作用下，政府在公共衛生領域的影響力與作用力逐漸減弱，醫療機構一步步被推向市場，衛生保健一步步被商品異化，衛生事業的公益性也逐漸被人們所輕視、漠視乃至忽視。從此，“開門創收”、“效率至上”成為一些醫療機構的目標，“經濟手段管衛生”、“不找市長找市場”成為部分衛生管理者的信條。然而現代社會之中，城市化與工業化的進程增加著人們的相互依賴程度，城市之中各個階層比鄰而居，城鄉之間人員物資流動頻繁，現代公共衛生必須是一個覆蓋全體社會成員的嚴密體系，為底層民眾提供基本的醫療衛生保障，則是保証其平穩運轉的關鍵環節和必要前提。 　

　　一場突如其來的非典危機凸顯出中國公共衛生的深層次問題，它不光考驗了中國政府的危機應對能力，更對當下的公共衛生體系提出了質疑與挑戰：由於衛生產品效益的正外部性、醫患之間信息的非對稱性，在公共衛生領域，市場機制日漸顯示出雙重的局限性——既不能保証資源分配的公平，也無法提高資源利用的效率。在公共衛生問題上，絕不能將公眾與醫療衛生機構完全推向市場，所有社會成員必須在政府的指引和推動下互相扶持、同舟共濟。我國公共衛生衰落的原因正是由於衛生領域中“政府失職”與“市場失靈”同時存在，其后果是衛生防疫千瘡百孔，衛生資源效率較低，衛生服務很不平等。洪昭光教授介紹，2001年我國的衛生資源消耗為6140億元，佔GDP的6.4％，因病和傷殘損失了7800億元，佔GDP的8.2％，加起來為14000億元，佔GDP的14.6％。可見健康就是資源和財富，就是生產力。無法保障基層民眾的公共衛生體系顯然將會成為制約持續發展的“軟肋”、影響社會和諧的“短板”。

　　對策　　普惠的公共衛生環境既是實現發展的根本目標，又是加快發展的基本手段。在重建普惠的公共衛生環境過程中，各級政府的主導作用不容回避，必須用宏觀政策“看得見的手”管好醫療市場“看不見的手”，確保新一輪醫療衛生體制改革成為惠及全體人民的“民心工程”：一要堅持公共衛生的公益方向，努力為最需要的人提供最基本的醫療服務，不斷加大政府投入，繼續擴大醫療保障、醫療救助和新型農村合作醫療的覆蓋層面，真正為困難群體的健康買單，杜絕貧困和疾病的惡性循環﹔二要確立公共衛生的需求導向，將市場准入、衛生監督、立法執法、信息提供和教育培訓作為政策行為的著力點，加強衛生醫療機構的整頓和規范，在醫患之間構筑透明、平等、順暢的信息溝通渠道，尊重消費者的選擇，維護消費者的主權﹔三要扭轉公共衛生的兩極分化趨向，利用財政轉移、稅負調節等行政手段，促進優質衛生資源向落后地區流動，推動醫療服務網絡向城鄉基層延伸，實現公共衛生政策向基層民眾傾斜，逐步建立地區協作、城鄉共通、階層互助的醫療衛生新平台。　　 　

　　天生民，民生就是天，就是最大的政治。“國家有難、匹夫有責”，反之“匹夫有難”，國家也當責無旁貸。古人雲，天下順治在民福，天下和靜在民樂，天下可憂在民窮，天下可畏在民怨。隻有在推進改革、加快發展的實踐中，更多的傾聽底層民意、關注草根民生，才能更好的體現“從群眾中來，到群眾中去”的方針路線，才能更好的實現“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”的政治要求﹔也隻有在政策設計、體制健全的過程中，更多的弘揚人文精神、傾注人本關懷，才能更好的走出“一放就亂、一管就死”的兩難管理境地，才能更好的避免“見物不見人”的制度管理困局。

    來源：《中國發展觀察》2007年8月