中共中央政治局2月23日召開會議，會議討論了《國務院機構改革和職能轉變方案(草案)》稿，並確定將該方面的內容作為十八屆二中全會的議題。隨即，各種關於政府機構改革尤其是大部制改革的預測充斥坊間。如果此次改革按計劃推進，將是建國以來我國第十三次國務院機構大的調整。

　　對於此次調整的思路，接受《經濟參考報》記者採訪的多位經濟學者表示，調整合並政府機構是新一輪機構改革的手段，這樣做的目的是為了轉變政府職能，提高行政效率，建設公共服務型政府，以更好推動中國的市場化改革。

　　預測

　　機構改革預期升溫

　　23日的政治局會議認為，行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。國務院機構改革和職能轉變在行政體制改革中起著至關重要的作用，需要首先抓緊抓好。要根據中共十八大精神，按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深化國務院機構改革和職能轉變，堅持積極穩妥、循序漸進、成熟先行，把職能轉變放在更加突出位置，繼續簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經濟體制，為全面建成小康社會提供有力保障。

　　此次會議引燃了市場對可能進行的大部制改革內容的預測。比如有觀點認為，本輪改革中，國家食品藥品監督管理局將從衛生部門剝離出來，與國務院食品安全委員會辦公室合並，同時撤銷其他部門食品、藥品安全監管職能，成立正部級國家食品藥品安全監督管理總局。另有觀點認為，此次大部制改革可能有望成立統一海洋管理機構。

　　從《經濟參考報》記者了解到的信息看，其中相對比較確定的是關於鐵道部的傳聞。高盛高華中國經濟學家宋宇也稱“市場普遍預期鐵道部將並入交通運輸部。我們認為市場傳言的其他調整，如人民銀行將劃出國務院系統以及三大金融監管機構合並的可能性極低。另外部分部委的職能可能會進行精簡和調整。”

　　對此，北京社會主義學院副教授王東勤點評稱：從上個世紀80年代開始，世界主要國家都對鐵路開展了一場公司化改制的潮流。其中以瑞典和日本模式最為成功。日本中曾根內閣以國有鐵路“分割、民營化”為突破口，主持並完成“世紀性的政策實驗”，才有了安全、安心、便宜、便捷的鐵路形象。中國從上個世紀80年代開始由計劃經濟向市場經濟轉型，但鐵道部屢因根系強大而被懸置，以至於政企不分，尾大不掉。鐵路改革應當將政府和企業的職能完全分開，並以公平的方式引入民間資本。首先讓鐵道部行政管理職能劃歸交通部。然后成立一個鐵路運輸總公司，將18家鐵路局劃歸到該鐵路運輸總公司管理，並讓該18家鐵路局採用企業化模式運作。

　　通過多方信息了解，最快在兩會期間就可能推出新的國務院機構改革方案“全國人大宣布今年的人大會議將於3月5日開幕。我們預計會上將披露一些重要信息。政府機構可能作出一定調整。”宋宇說。

　　調整

　　第十三次機構改革

　　十八大報告指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。本次機構改革正是在這一背景下推出的。對於推動國務院機構改革和職能轉變，北京改革和發展研究會會長陳劍認為正當其時。他表示，中國模式的一個重要特征是政府主導。21世紀初，關於政府改革的呼聲頗高，政府高層也多有呼應。但現在有些政府部門為了獲取部門利益，不惜越位在市場中與民爭利。政府行為發生紊亂與政府機構的權力部門化、部門權力利益化有關，改革是利益關系的重新分配。另外，近年來黨政機構呈現愈發龐大趨勢，改革行政管理體制也有利於降低政府運營成本。

　　中國(海南)改革發展研究院董事局主席高尚全也提出：“轉變經濟發展方式，關鍵是轉變政府職能。”高尚全說，必須認識到，經濟發展的主體力量在市場，企業和老百姓才是創造財富的主體，政府應該是創造環境的主體。政府的職能要轉到為市場主體服務、創造良好的環境上來，主要通過保護市場主體的合法權益和公平競爭，激發社會成員創造財富的積極性，增強經濟發展的內在動力。

　　歷史資料顯示，從新中國成立至今，我國已經對國務院下屬機構的組成和職能做出過12次不同程度的調整。其中21世紀以來，國務院就先后兩次對政府機構進行了較大規模改革。2003年的政府機構改革，是在加入世貿組織大背景之下進行的。此次改革完成后，國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會，設立了國務院國有資產監督管理委員會、中國銀行業監督管理委員會，並組建了商務部。2008年的政府機構改革力度更大，國務院正部級機構減少4個，同時組建成立工業和信息化部、交通運輸部、國家民用航空局、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部。

　　目的

　　重在轉職能提效率

　　其實，在經濟學者看來，重要的不是機構如何調整，而是這樣的調整能否做到轉變政府職能，提高行政效率。換言之《國務院機構改革和職能轉變方案(草案)》稿中更重要的部分是職能轉變而不是機構改革。國家行政學院公共管理教研部教授竹立家表示，我國所進行的大部制改革，關鍵問題不是各個部門的拆分組合，而是讓每個部門都能在自己監管的領域當中負起責任。

　　陳劍表示，要推動中國向法治的市場經濟體制邁進，關鍵在於政府自身的改革。政府應大幅度減少對微觀經濟的干預，將自身工作更多轉向建設一個能夠為廣大公民提供基本的公共產品與服務的公共服務型政府上來“改革的精髓其實很簡單，減少政府對微觀經濟的干預，讓市場在資源配置中發揮基礎性作用，通過與之相適應的激勵和約束機制，讓個人和企業，特別是民營企業有更多的活力和更大的空間，去創造財富、發展經濟。因此，劃清政府與市場的邊界，讓市場在資源配置中扮演基礎性作用，限制政府權力，可能是今后一個較長時期一項重要且基礎性的工作。”

　　如果以這樣的思路進行考量，單單推進大部制改革恐怕還不夠，有觀點認為還應該考慮縮減政府行政層級的設置。財政部財科所所長賈康提出，應該通過政府機構改革，壓縮政府機構設置。主要是通過大部制改革的方式，還可以考慮將目前的政府層級進行壓縮。他說，現在民眾不滿意，總感覺行政成本偏高。這個問題不可回避，但這個偏高不是財政部門加強管理就能夠解決的，一定要有配套的改革。從機構的合理化方面來講，能不能推進整個行政層級的扁平化。中國社會科學院經濟研究所副所長張平也認為，應通過政府機構改革，從橫向和縱向壓縮政府機構設置。其中，橫向主要是外界熱議的大部制改革，縱向則是將目前的政府層級進行壓縮。

　　中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧則提出，當下改革應指向地方政府競爭體制。他說，這些年來，中央向地方放權，形成了中國特有的地方政府競爭體制，這樣就出現了一種非常獨特的現象，地方政府面對成千上萬的企業和各種分散的市場主體，不是想著怎樣健全社會組織的自律維權和自協調機制，而是為了競爭，把各類組織都變成變相的經濟組織，“黨政工團齊動員”讓他們去落實投資指標、招商引資指標，連民主黨派也要落實分解的指標，實際形成了地方政府直接配置資源這樣一種體制。

　　1987年我在美國讀M PA到華盛頓市政府實習的時候碰到這個問題，我問他們工資收入與市場水平相比如何，他們說政府部門的工資比市場工資一般確實要低一些。但是政府工作有一定的保障，同時，政府有延期支付，退休之后各種保障很不錯，但如果犯錯誤就會前功盡棄。這樣對貪污腐敗實際上也形成了約束機制。

　　第五個問題是地方黨政機構設置的問題。剛才談到的中央政府人太少，與此相比就是地方黨委、政府、人大、政協這些機構綜合起來龐大臃腫，這才是中國政府機構人浮於事的根本所在。中國政府的體制是單一制，但是否地方各級黨政機構一定要完全復制中央層面的黨政機構設置值得分析。有些直轄市，省會城市的市、縣(區)、街道辦事處機構的設置高度重疊，完全是浪費。中央和地方的職能和財政資源到底怎麼去匹配、去互補，而不是重復，這個問題需要認真分析研究，加以改革。

　　公共部門改革必須大力推進

　　與行政體系改革相關的公共部門改革也有很多問題，我談兩個具體的問題，一個是事業單位改革，還有一個是加強人大作為公共政策整合平台的建設。

　　事業單位改革的進展不樂觀，但必須大力推進。事業單位改革的社會影響是巨大的，教育、醫療、科技等等都在這上頭，大數差不多4000萬人，比700萬公務員這個數字大得多，而這個恰恰是中國未來經濟結構轉型，從農業化社會、工業化社會向知識型、服務型社會轉型的關鍵。專業技術人員在任何社會都是中產階級裡的中堅力量。但是我們前些年的做法形成了一個獨特的現象，那就是對這個階層前所未有的仇視。對醫生、教師、科研人員的網上謾罵侮辱已經成為普遍現象，現實中的人身攻擊也不在少數。這種事情在中國歷史和世界范圍是前所未有的，需要深刻反思。其根本原因之一就是我們沒有提供一個合理的制度環境讓這些領域合理發展。我們一方面把這些服務定義為公共服務，但是又不想真正買單。以北京市的公立醫院為例，大部分醫院從政府獲得的撥款不到其運行經費的10%。而政府定價的極其不合理，又使得現有的醫院無法從現有的正常收費機制中獲得合理的成本補償。這些醫院隻能想辦法通過各種扭曲的方式來收費運營，形成廣泛的社會抱怨。其實，高校和科研機構都面臨類似的問題。

　　另外一個問題就是要把各級人大作為社會意志表達和整合的唯一的、根本的合法機制來建設。現在我們國家社會公共政策討論的機制很多，大家通過各種方式來反映意見，這個都需要。但這種結果就是我們公共政策的碎片化。在討論促進經濟發展時，大家都感覺需要減稅，給企業更大的發展空間。但是在討論社會政策時，大家又都說要加強政府對公共服務的投入。這兩個建議是完全矛盾的。但是我們沒有一個共同的平台，大家把政府的收入和支出放在一起來討論，看看這些收入來的是否合理，都花到哪兒去了，收支是否能夠平衡，如果無法平衡，通過什麼方式來融資等等。這個基本的平台就是各級人大，這個過程就是政府的預算過程。（記者 方燁 侯雲龍 ）