近日，《中共中央國務院關於加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》的文件正式頒發，這是黨中央連續發布的第十個指導“三農”工作的“一號文件”。與過去一號文件相比，除了從資金、技術、物資裝備等方面繼續加大對農民的支持力度外，今年一號文件明確提出“保供增收惠民生、改革創新添活力”的目標，更強調要在創新農業經營體系方面下功夫，激活農村和農民自身的活力，保持農村有持續穩定的發展前景。圍繞增強農村活力，一號文件提出了一系列新觀點、新政策、新舉措，具體如下：

如何讓種糧農民不吃虧？

要加大補貼，增加農民種糧收益，使農民獲得合理利潤，保証國家糧食安全

2012年我國糧食生產實現“九連增”，農民增收實現“九連快”。但是，糧食產需缺口仍然逐年擴大，糧食進口量創歷史最高。據國務院發展研究中心副主任韓俊表示，中國糧食供求總量趨緊，糧食自給率跌破90%，去年進口的谷物7700多萬噸，可養活1.9億人。中農辦主任陳錫文也認為，“過去十年，在糧食總產量持續增長的背后，是更快的消費增長，甚至某些產品的供給趕不上社會需求的增長”。今后到2020年，被普遍認為是城鎮化加速發展期，食品需求還會更大。

近年來我國農民種糧的生產成本快速增長、農資價格不斷攀升，種糧比較效益逐年下降。隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，農業將呈現高成本、高風險、資源環境緊約束等問題。如何保護種糧農民的積極性？答案是要多角度增加對農業農民的支持，加大各渠道的農業投入，增強農民種糧的積極性，以此保証國家的糧食安全。

而在這些政策措施中，增加補貼要放在首位。因為在糧價不能快速上漲的情況下，增加補貼可以減少農民的機會成本損失。未來的補貼方向是：國家要完善主產區利益補償、耕地保護補償，加快讓農業獲得合理利潤、讓主產區財力逐步達到全國或全省平均水平。繼續增加農業補貼資金規模，新增補貼向主產區和優勢產區集中，向專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型生產經營主體傾斜。

還可以通過推進農村金融制度的完善，加大商業性金融支農力度，讓農民獲得金融支持。通過健全政策性農業保險制度，完善農業保險保費補貼力度，降低農民的生產風險。通過發展多種模式的農業科技服務，為農民種糧提供強大的科技支持。

如何解決未來誰來種地問題？

要著力構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，以此激發農業農村的內在活力，要對工商資本進入農業進行嚴格的准入與監管

近年來我國面臨的一個突出問題是未來誰來種地問題，它涉及我國農業經營主體穩定性和持續性問題。目前我國進城務工人員超過2.4億，農村“誰來種地”、“誰來養豬”已成為繞不過的嚴峻問題。據對新生代農民工的調查，他們中的絕大多數都不願意再返鄉務農。我國是一個有13億人口需要養活的大國，糧食安全一直是壓倒一切的“三農”政策底線。設想二十年之后，目前在我國糧食生產第一線的農民隨著年齡變老干不動農活時，他們的子女又不願意返鄉務農，我國的糧食安全將何以為繼？城市居民消費的肉、蛋、奶又將來自何方？如何採取有效措施使部分青年人願意務農，培養和穩定現代農業生產隊伍的確是我國的當務之急。

為了破解此難題，此次一號文件提出，要對農業經營機制進行改革創新，在家庭承包經營的基礎上，培育新型經營主體，發展種糧大戶、家庭農場、養殖大戶、專業合作社、農村社會化服務體系，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，以此滿足我國現實發展的需要。

雖然從世界發展經驗來看,家庭是農業經營最有效的主體之一，但我國目前家庭經營規模過於細小,成本高、風險高。隻有把家庭分散經營的優勢與統一經營和服務的優勢結合起來，形成有活力的農業經營體制，也是走中國特色農業現代化道路必須要解決好的一個根本性問題。

在培育新型農業經營主體時不能損害小農利益，尤其要禁止大資本、大企業長時間、大面積租種農民土地。鼓勵工商資本下鄉，是要讓它帶動農民發展現代農業，而不是代替農民種地，對農民要有帶動效應而不是擠出效應。今年的中央一號文件對工商資本進入農業既有所鼓勵又有所限制， 探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）准入和監管制度。標准當然是堅持農地農用，以確保國家糧食安全。

工商資本下鄉可以盤活原來分散低效率的農業，滿足工業化、城市化的需求，也是一場革命。隻不過這場革命一定要給離開土地的農民充足的補償，另外還應該讓離開土地的農民有工作與社會保障。農民變成城市新移民，農村由於資本的介入也可以成為工業化的一部分，擺脫傳統落后的手工勞動，單位勞動生產率因此有了質的飛躍。

早幾年，有很多城市工商企業去農村發展，鑽政策的空子搞房地產開發建設，比如建別墅、高爾夫球場等。如果城市工商資本長時間大規模地直接參與農業經營，佔用更多的農地而又都不種糧，在某種程度上將影響國家的糧食安全政策。韓國也是允許工商資本下鄉的，他們有一個嚴格的規定，即在允許他們購買農村耕地時規定必須要從事農產品的生產經營，不能用來干別的。所以過去我國曾出現資本下鄉挂羊頭賣狗肉的現象，應該通過政策的規定進行約束。過去的亂象完全是缺乏相應的法律制度約束造成的。如果完善相應的制度規定，以后這種亂象就不會再出現了。

我國企業不應該僅僅把眼光局限在國內，更應該放眼國際。國外的機會其實更多，包括日本、美國、荷蘭的企業家都在這麼做，他們到巴西、澳大利亞等國圈地種糧，效果很好，甚至美國人的地也是可以出賣的，筆者就看到不少加拿大人到美國買地搞種植。所以未來我國的企業家也可以走出國門，充分利用國際資源來保証我國的原材料供給，為國內提供更多的優質農產品。

如何增強農民財產權益？

用5年時間健全土地確權登記制度，保障農民權益不受侵害，以產權改革激發農村活力

建立新的農業生產經營主體不能單兵突進，必須與農村產權改革結合起來。農村產權制度改革是激發農業農村發展活力的內在要求，今年的一號文件提出要用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒証工作，妥善解決農戶承包地塊面積不准、四至不清等問題﹔建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度。

產權制度的界定與完善為盤活農村沉睡資產奠定了基礎，也引起不少聯想，比如是否由此可以撬動農村沉睡的40萬億資產等。農村的宅基地與承包地等沉睡資本究竟有多少？按照全國工商聯副主席、民生銀行董事長董文標的估計是40萬億，而按照重慶市長黃奇帆的估計，僅中國農民宅基地價值估算就是20萬億，他認為中國9億農民的2億多畝宅基地按使用權價值計算形成資產，農民就將增加20多萬億元的財產，整個中國的實體經濟也會自然增加20多萬億的總量。

由於各種政策限制，導致我國農民的這部分資產產權不清，難以進入流通和周轉。到2011年，我國農民收入來源構成中，財產性收入隻有229元，所佔比重不足3.3%，農民資產財產功能遠未有效發揮。大量農民資產長期低效運行，並沒有為農民增收發揮有效作用。所以必須通過明晰產權為農民創造更多的財產收益，隻有讓這些資產確權頒証，才能為未來盤活這塊資產奠定基礎。用好用活這些資產和資源，既是發展農業農村經濟的需要，也是保護農民和農村集體財產權利的要求。

農民最大的財產是土地，但是在城鎮化土地增值收益中，農民分享比例很低，農村征地問題引發矛盾不斷。據國務院發展研究中心副主任韓俊提供的數據，對全國2749個村庄的調查數據顯示，約40%的村民上訪反映的是土地征收征用問題，承包地流轉佔26%，合計65.4%;東部地區的土地問題矛盾比較突出，因土地征收征用上訪的佔48.1%，因承包地流轉上訪的佔25.6%，合計73.7%。針對這些問題，此次一號文件提出補償金不落實的不得征地的規定，通過完善征地補償辦法，合理確定補償標准，嚴格征地程序，約束征地行為等保護農民的財產收益，提高農民在土地增值收益中的分配比例。

土地確權登記制度在具體實施過程中成本高昂。從農民的角度看，土地使用權登記時登記權人必須支付一定的登記費並因配合地籍調查而要付出一定的時間成本，而預期帶來的收益不大，故參與的積極性不太高。我國農地確權登記工作其實從2008年已開始啟動，這次又專門在一號文件中提出用5年限期，可見實際工作推進的難度不小。

確權登記是一個非常麻煩的工作，需要耗費大量的財力、人力和物力，經費問題，權限劃分問題，歷史遺留問題等都會遇到。在土地登記制度推行的初始階段，中央政府與地方政府應負責全部登記成本。隻有當農民切實感受到登記給他們帶來的收益后，登記制度的實行才能進入到一個良性循環的階段，從而實現既定的政策目標。

在農地制度改革中，關鍵是不斷擴大和積極保護農民的土地權利。建立農村產權交易市場，可啟動農村沉睡資本，也可實現城市資金流向農村。城鄉差距、工農差距一直未能縮小的主要原因是信貸的不平衡。值得欣慰的是，我國各地已根據本地的實際情況開展了各種各樣的試點，我國改革開放30多年之所以能夠取得這麼大的進步，一個主要的原因是允許各地根據自己的實際情況展開有針對性的改革試驗，然后在全國慢慢鋪開。

如何把農民組織起來？

要進一步提高我國農民的組織化程度，從農民專業合作到農民合作社，提高合作社的引領帶動能力和市場競爭能力

單個的農民難以抵抗市場風險，小生產大市場的矛盾容易帶來農產品價格的大起大落，農民必須聯合起來。此次一號文件不再僅僅提農民專業合作社，首次提出農民合作社，意義重大。因為農民專業合作社隻以某一個專業、品種為基礎，農民專業合作社必須向綜合方向發展，形成綜合農協，才能滿足時代需要。現實背景也決定農民專業合作社必須聯合，包括產供銷一體化，都需要綜合合作。農民合作社含社區合作社、股份合作制。農民合作社要形成多元化、多層次、多形式的合作體系，還要推動合作社與龍頭企業對接，與城市超市對接。

此次一號文件也在提倡大力支持發展多種形式的新型農民合作組織。農民合作社是帶動農戶進入市場的基本主體，要加大力度促進農民經濟組織發展，並促進農民經濟組織有效組織農業分工，使農戶從農業分工和專業化中分享更多經濟收益。通過完善合作化相關的法律法規，實施稅收優惠、資金融通等優惠政策，加強培養農民的互助意識和合作精神，來充分吸收農村能人、技術精英與大學生進入農民合作社。

如何為農民提供生產經營服務？

構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系，為農民提供全方位、低成本、便利高的服務

在未來相當長的一段時間內，我國的農戶還是土地承包經營主體，如何構建農業社會化服務新機制，需要培育發展多元的服務主體，充分發揮農民群眾的積極性、創造性，激發農業經營主體活力、激勵農民生產經營熱情。要厘清社會服務體系主體分工，國家主要進行公益性投資，政府在農業社會化服務體系中扮演參與者和協調者的角色，政府提供農業社會化服務的工作重點應當是增加綜合性服務的供給，提高服務質量。用成本的降低和質量的提高來吸引專業化組織購買城市專業化服務，形成城市服務商和專業化組織的主動對接。

如何實現農民與消費者雙贏？

讓百姓吃得健康安全，必須對食品生產進行全程監管，讓各個主體負起責任，加強對農民的科普教育

“當前人民的突出願望便是食品安全”，這是李克強副總理在國務院食品安全委員會第五次全體會議上重點強調的，“柴米油鹽的安全就是人民的突出願望”。我國有十三億人口，如何讓百姓吃飽往往遮擋了許多食品安全問題的嚴重性。其實，百姓的需求都是向上走的，近十多年來，全國百姓的最大需求是如何能夠吃到安全放心的食物，而各種反復出現的惡性食品安全事件已讓消費者成了驚弓之鳥。如何在保証“吃飽”的基礎上，讓百姓能夠“吃好”，是目前我國農業面臨的巨大挑戰。隻有生產出安全的食品，才能讓消費者與農民實現共贏。

相比前幾年，我國目前食品安全主要問題集中在源頭。如果源頭污染治理不了，以后的環節再安全也無能為力。如何對養殖業的抗生素濫用、蔬菜水果業的農藥殘留超標等進行治理，需要對農業投入品的使用進行監管,還要加強對農民的科普教育。因為個別農戶用藥不合理問題,更多情況下還是缺乏科學常識。

一號文件強調要改革和健全食品安全監管體制，加強綜合協調聯動，落實從田頭到餐桌的全程監管責任，健全農產品質量安全和食品安全追溯體系。強化農業生產過程環境監測，嚴格農業投入品生產經營使用管理，積極開展農業面源污染和畜禽養殖污染防治。支持農產品批發市場食品安全檢測室(站)建設，補助檢驗檢測費用。健全基層食品安全工作體系，加大監管機構建設投入，全面提升監管能力和水平。

一號文件通過上述六個角度的精心布局，為農村發展活力的提升奠定基礎，也為農民的利益保駕護航。

作者系中國人民大學農業與農村發展學院副院長、教授

來源：《中國發展觀察》