對我國這種人多地少水缺的國家而言，以什麼樣的經營方式把農業的潛在生產能力有效釋放出來，是保障國家糧食安全和重要農產品有效供給的關鍵，是走中國特色新型農業現代化道路的核心。

有心人會敏感地觀察到，最近一個時期，高層不斷發出推進農業經營體制創新的信號。黨的十八大報告明確提出“培育新型農業經營主體”、“構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”。2012年12月，中共中央政治局會議明確提出“鼓勵發展新型農業生產經營模式”，中央經濟工作會議強調“創新農業經營體制”，中央農村工作會議要求“積極創新農業生產經營體制機制”。特別是2013年中央1號文件《中共中央國務院關於加快發展現代農業、進一步增強農村發展活力的若干意見》，對推進農業生產經營體制機制創新作出了一系列重大部署。

在糧食生產實現“九連增”、農業綜合生產能力邁上了一個新台階的時候，為什麼會如此關注農業經營體制問題？准確理解和把握高層的這一新動向，必須深入了解事情的來龍去脈和如此決策的基本出發點、著力點。

現階段突出農業經營體制創新，是為了接過農業經營體制變革的接力棒

在上世紀70年代末、80年代初的短短幾年間，我國農業生產經營體制發生了巨大變化，實現了從生產隊集中勞動、統一核算、統一分配到全面實行以家庭聯產承包為主的責任制的歷史性轉變，帶來農業生產力的極大解放。自上世紀80年代中期以來，盡管農業生產經營體制表面上相對平穩、大致輪廓未動，但變革的步伐並沒有停止，變革的深度絲毫不遜色於農村改革初期。如果說頭幾年的變革是波瀾壯闊，那麼這以后的變革則是靜水深流。

從土地承包期限看，一再延長。1984年，中央1號文件首次提出，“土地承包期限一般應在十五年以上”。1993年，中發11號文件首次提出，“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”，並提倡承包期內實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。2008年，十七屆三中全會首次提出，“現有土地承包關系要保持穩定並長久不變”。承包期限的一再延長，直至長久不變，不僅讓農民吃下“定心丸”，而且為把土地經營體制變革推向土地產權制度變革埋下了伏筆。

從土地承包經營權的權能看，一再擴大。在早期階段，農戶獲得承包土地，只是獲得了聯系產量計算勞動報酬的權利，是集體經濟組織內部的一種生產責任制，是勞動組織、計酬方法的改進，承包的土地不准買賣、出租、轉讓。1984年，中央1號文件首次允許土地轉包，並“允許由轉入戶為轉出戶提供一定數量的平價口糧”、土地使用權轉移時“對農民向土地的投資應予以合理補償”，但仍不允許買賣、出租。1993年，中發11號文件提出，“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓”。2001年，中發18號文件提出，“在承包期內，農戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權”。2003年，《農村土地承包法》的頒布施行是一個分水嶺，此前，土地承包關系是一種責任制關系，權利義務由承包合同約定﹔此后，土地承包關系發展為國家賦權關系，權利義務由法律規定。2007年，《物權法》的頒布施行，使土地承包經營權上升為一種用益物權，包括佔有、使用、收益的權利。土地承包經營權權能的不斷擴大，以致在所有權之下、使用權之上衍生出一種中國獨有的土地權利。

從對體制模式的認知看，一再深化。1986年，中央1號文件首次提出“統一經營與分散經營相結合的雙層經營體制”，既強調家庭承包是長期政策、不可隨意改變，也強調各地統分結合的內容、形式、規模和程度應有所不同，但這是“地區性合作經濟組織”內部的責任制。1990年，中發18號文件首次提出“以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制”，開始強調發展農業社會化服務，把鄉村集體經濟組織、其他各種服務性經濟實體、國家經濟技術部門並列為農業社會化服務的提供者，有意識地深化“統一經營”的內涵、並擴大其外延。1998年，十五屆三中全會首次提出“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，強調保障農戶的土地承包經營權、生產自主權和經營收益權，農戶要成為獨立的市場主體。2007年，中央1號文件首次提出“農村基本經營制度”﹔2008年，十七屆三中全會首次明確以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是農村基本經營制度。對農業生產經營體制內涵的不斷挖掘，既表明認識在發展，也表明這項制度安排本身與十八大提出的“更加成熟定型”的目標還有距離。

作以上回顧，是想說明：農業經營體制的變革是一個歷史和邏輯的過程，現在提出農業經營體制創新，並非“突如其來”，而是過去30多年變革過程的延續﹔現在推進農業經營體制創新，也非“推倒重來”，而是對基本經營制度的堅持和完善。

現階段突出農業經營體制創新，是順應社會生產力發展的必然選擇

推動農業經營體制變革的根本力量是生產力的發展進步。我國農業農村正在發生廣泛而深刻的變化，工業化、城鎮化進入新的階段，農業經營體制變革既面臨機遇也面臨壓力。

首先，隨著農業副業化、農戶兼業化、農業勞動力老齡化日趨明顯，創新農業經營體制日益迫切。在農業勞動力轉移不明顯的時期，農戶收入絕大部分來源於農業，實行“家家包地、戶戶種田”，農民會盡心盡力經營農業，農業潛在生產能力能得到有效釋放。隨著農業勞動力逐步轉移，一方面，農戶非農收入逐步增加、農業收入的相對重要性趨於下降﹔另一方面，缺乏青壯年勞動力，務農勞動力老齡化、婦女化，使農業生產經營越來越不便利。全國農民人均純收入中，家庭經營純收入佔比，1985年為81%，2012年已下降到45%﹔家庭經營第一產業純收入佔比，1985年為62%，2012年已下降到34%。在這個過程中，通過取消農業稅、增加農業補貼、實行糧食最低收購價等政策，可以一定程度上維持小規模兼業農戶的農業生產積極性﹔通過社會化服務，如農機、植保、灌溉服務，可以一定程度上克服小規模兼業農戶開展農業生產經營遇到的困難。問題在於，這種小規模兼業經營所能容納的農業生產力水平畢竟有限，解決不了“腳大鞋小”、“人大衫小”問題。農業生產力要繼續發展，農業經營體制必須創新。

其次，隨著工業化、城鎮化深入發展，農業經營體制創新日趨迫切。我國已進入工業化中后期、2020年將基本實現工業化，城鎮化已邁過50%的關口、2012年已達到52.57%。但在工業化、城鎮化進程中，我們走了一條獨特的農民轉移進城之路，大量農民“一隻腳”已邁入城市，“另一隻腳”仍在農村。這不僅帶來農村“留守兒童”、“留守婦女”、“留守老人”等社會問題，而且帶來城鎮化水平“虛高”、城鎮化擴內需效應發揮不充分等問題﹔不僅造成農業勞動力總量過剩與青壯年勞力短缺並存、繼續向農外轉移越來越難的僵局，而且造成非農產業勞動力供求關系過早發生轉折、人力資源成本過早步入上升通道的被動局面。在這種轉移模式下，農業現代化明顯滯后，特別是農業勞動生產率提高緩慢。目前我國農業勞動生產率隻有全社會平均水平的30%。這既不利於從根本上縮小城鄉居民收入差距，也不利於提高我國農業的國際競爭力。隻有越來越多的農戶退出農業農村，而不僅僅只是部分農業勞動力轉向農外，才能促進工業化發展、提高城鎮化水平，才能使留在農村繼續務農的家庭擴大經營規模、提高農業勞動生產率。這就要求我們加快農業經營體制創新步伐。

一些國家的情況也表明，在工業化、城鎮化過程中，農業經營體制如何演變，對農業發展績效有著至關重要的影響。有的國家在農地流轉集中方面法制和政策環境非常寬鬆，實行以擴大農場經營規模為取向的農業結構政策，農場平均經營規模提高較快，農業保持了較強的發展活力和市場競爭力。也有的國家在農地流轉集中方面實行了嚴格的管制措施，致使小規模兼業農戶佔主導的格局遲遲難以打破，最終抑制了農業發展活力提高、導致農業競爭力持續下降。日本就是這方面的典型。1946-1988年，日本兼業農戶佔農戶總數的比重由46.4%上升到85.5%，其中以農外收入為主的第二種兼業戶佔農戶總數的比重由17.1%上升到71.3%。近年來，日本政府明顯加大了農地流轉集中的力度，修改《農地法》，取消禁止私有公司作為生產者進入農業生產領域的限制、允許私有公司租種耕地。我們應該吸取日本的教訓，在工業化、城鎮化快速發展過程中，不失時機地推進農業經營體制創新，真正做到工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。

現階段推進農業經營體制創新，必須守住兩條底線、把住兩個著力點

農業經營體制創新十分復雜和敏感，在推進過程中應堅持兩點論，既要積極又要穩妥。積極，就是要深刻認識在工業化、城鎮化進程中及時推進農業經營體制創新的必要性，尊重基層的探索和實踐，大力扶持新型經營方式。穩妥，就是要深刻認識農業勞動力轉移與農業經營體制變革是一個長期過程，尊重農民意願，從各地實際出發，不搞行政強制。概括起來，現階段推進農業經營體制創新，總的思路應是：“守住兩條底線、把住兩個著力點”。

“守住兩條底線”，一是要守住維護農民土地承包經營權這條底線。這是堅持和完善農村基本經營制度的核心。任何形式的農業經營體制創新，都必須以賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權為邏輯起點，先還權賦能，再流轉集中。任何形式的農地流轉，都必須依法、自願、有償，農戶是流轉的決策主體，村集體和任何層級的政府都無權強制或限制。做到這一點，必須健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒証工作，妥善解決農戶承包地面積不准、四至不清等問題。二是要守住提高土地產出率這條底線。這是由我國國情決定的。推進農業經營體制創新，擴大農業經營規模，可以顯著提高農業勞動生產率，這無疑是十分必要的。但我國耕地、水資源稀缺，擴大農業經營規模不能以犧牲土地產出率、資源利用率為代價。應通過農業經營體制創新，促進農業機械化，實現農業勞動生產率、土地產出率和資源利用率同步提高。

“把住兩個著力點”，一是要把住培育新型經營主體這個著力點。必須處理好發展家庭農業與發展公司農業的關系。農業有其獨特的產業屬性，在相當長時期內，家庭經營仍將佔主導地位。在小規模兼業農戶沒有完全退出之前，應引導他們採用先進科技和生產手段，增加技術、資本等生產要素投入，不斷提高集約化水平﹔同時，應更加注重扶持專業大戶、家庭農場，不斷提高專業化、規模化水平。今后新出台農業支持政策，應向專業大戶、家庭農場傾斜。公司制農業有其比較優勢和發展空間，對城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業，應予以鼓勵和引導。“資本下鄉”、“資本上山”引發了一些爭議，對此應辯証看待，既不應無原則地鼓動，也不應一味地排斥，關鍵是要通過土地用途管制等制度，約束“圈地”、“圈林”等意在改變土地用途、掠奪土地增值收益的動機不純者。二是要把住發展多元服務主體這個著力點。無論傳統小農、兼業農戶，還是專業大戶、家庭農場，都需要通過提高組織化程度實現與市場的有效對接，通過提高社會化程度克服規模不經濟的局限。以前主要是靠集體經濟組織的“統一經營”，今后應更多地依靠公益性服務體系和多元化的經營性服務組織，來為農業生產經營提供低成本、便利化、全方位的服務。農民合作社具有雙重屬性，有的農民合作社已發展到土地入股、興辦農產品加工和流通實體，開展生產經營活動，這類合作社就是“經營主體”﹔有的農民合作社主要是為入社農戶提供技術指導、農資採購、產品銷售等服務，入社農戶仍是獨立的生產經營主體，這類合作社就是“服務主體”。無論哪類合作社，都應讓農民得到比未入社時更多的實惠。唯其如此，合作社才有生命力。

作者系國務院研究室農村司巡視員

來源：《中國發展觀察》