從2002年以來，中國的行政體制改革又走過了十年裡程。十年來，黨中央和國務院高度重視行政體制改革，十六大、十七大兩次黨代會報告和歷年政府工作報告，都對行政體制改革作出重要論述，強調“行政管理體制改革是深化改革的重要環節”，要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。正因為有了黨的正確領導和政府的有力實施，持續地推動了行政體制改革的發展，十年間走出了一條堅實而又寬廣的行政體制改革之路。回顧十年，行政體制改革理論與實踐的創新成果，主要集中於以下10個方面：

1．加快轉變政府職能。十六大以來的十年，中國行政體制改革始終把進一步轉變政府職能放在首位，提出了加快推進“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”的“四分開”，目的在於按照社會主義市場經濟的客觀規律，減少政府對微觀經濟運行的干預，解決一些政府部門仍然在管許多不該管、管不了也管不好的事。為了進一步轉變職能，政府不斷落實“三位轉換”，即：凡是政府職能“越位”的應當“退位”，把由政府管過頭的不該由政府管理的事項堅決移交出去﹔凡是政府職能“錯位”的應當“正位”，按照一件事情原則上由一個部門管理和權責一致的原則，解決上級政府“權大責小”、下級政府“權小責大”以及財權事權不對稱等問題﹔凡是政府職能“缺位”的應當“補位”，屬於社會公共領域的事務，公民、社會組織和市場不能解決的，政府必須努力解決，且要堅決管住管好。在“三位轉換”之下，政府通過推進財稅、投資、金融等方面改革，市場配置資源的基礎性作用顯著增強，通過規范行政權力和行政行為，依法對市場主體及其行為進行監督和管理，完善市場運行規則，維護公平競爭的市場秩序﹔通過大力加強以改善民生為重點的社會建設，積極履行社會管理和公共服務的職能明顯增強﹔通過規范和發展行業協會、商會等市場中介組織和社會組織，加快培育市場中介組織和社會組織，使市場中介組織和社會組織能承擔起政府轉移出來的專業性、技術性職能。

2. 積極推進機構改革。十六大以來的十年，先后於2003年和2008年兩次進行了政府機構改革。根據十六大提出的“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革，科學規范部門職能”和十七大提出的“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”，“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”的要求，兩次政府機構改革逐步建立了以宏觀調控部門、市場監管部門、社會管理和公共服務部門為主體的政府機構框架，使政府機構設置和職責體系趨於合理。特別是2008年進行的自改革開放以來的第六次機構改革，有了新的突破和亮點，突出了“大部門體制改革”和“權力相互制約協調”的特色，國務院首次推出了新建的5個大部，成功地邁出了一步。大部門體制改革在地方更有明顯的突破和優勢，例如，廣東的深圳和順德，實現了政府部門整體性的變革重構。深圳在大部門體制改革前原有46個政府機構，改革后設置31個，減少15個機構，機構精簡幅度達到了1/3﹔順德的大部門體制改革將原來41個黨政機構減少為16個，其機構精簡幅度則達到近2/3。更重要的是，深圳和順德的大部門體制改革，都形成和落實了決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。

3．努力建設服務型政府。建設服務型政府，是十年來中國共產黨作出的關於行政體制改革的一個重大決策。2004年2月1日，溫家寶總理在中央黨校的講話中首次提出“要建設服務型的政府”﹔2004年2月21日，在人大會上溫總理又提出：“努力建設服務型政府，寓管理於服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務。”2005年3月5日，“努力建設服務型政府”寫入了本年度政府工作報告中。 2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《決定》對構建社會主義和諧社會作出了全面部署，其中明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”。由此可見，建設服務型政府已經上升為黨和國家的意志，納入到國家建設的總方針、總目標的軌道上來，成為各級政府加強改革和自身建設的奮斗目標和努力方向。2008年3月21日召開的國務院第一次全體會議通過的《國務院工作規則》指出，“努力建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府”，進一步明確了服務型政府的基本內涵。服務型政府要全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，完善公共政策，健全公共服務體系，增強基本公共服務能力，促進基本公共服務均等化，使政府成為人民滿意的政府。

4．深化行政審批制度改革。行政審批制度改革是行政管理體制改革的重要內容，是民主政治建設的重要內容，是政府職能轉變的關鍵環節。自2001年行政審批改革全面啟動后，十年來我國對原有須經政府審批的3600多項行政審批項目已先后進行了六次改革。最近的一次是2012年8月22日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，決定取消和調整314項部門行政審批項目，其中取消184項、下放117項、合並13項，使中央層面十年來共取消和調整的行政審批項目達2497項，佔原有總數的69.3％。在取消、調整行政審批項目的同時，對國務院部門擬新設的行政審批項目進行嚴格把關。十七大以來，行政審批制度改革工作部際聯席會議辦公室對40多部法律、行政法規起草修訂過程中涉及的60多項擬新設或調整的行政審批項目提出了明確的審核意見。一些地方也加強了對擬新設行政審批項目的審核把關，目前已初步建立了比較完善的新設行政審批項目審查論証機制。十年來，為指導和規范行政審批制度改革工作，國家先后制定了40多個政策規定和相關文件，使改革工作有章可循。據統計，全國已建立行政審批配套制度8000余項。目前，以行政許可法為核心，有關法律法規規章相配套的行政審批法規制度體系已基本建立。十年來，中國政府規范行政審批行為，強化行政審批監督制約機制，各地已陸續建立政務服務中心2800多個，省、市、縣、鄉聯動的政務服務體系基本形成。全國31個省（區、市）都不同程度地開展了電子監察工作，浙江、湖南、江西、廣東、廣西、貴州等地實現了省、市、縣三級聯網監察。

5．提高政府信息公開性。2007年4月24日《中華人民共和國政府信息公開條例》公布，並於2008年5月1日起施行。《條例》確立了“公開是原則，保密是特例”的理念，首次從法律上對政府信息公開做了明確規定,使廣大群眾對行政機關的職責權限、辦事程序、辦事結果、監督方式等信息能夠一目了然,保障了群眾的知情權、參與權和監督權。隨著這一法規的貫徹和實施，中共中央和國務院又多次發文，要求大力推行政務公開，完善政府新聞發布制度和信息公布制度，提高工作透明度和辦事效率。目前，我國各級政府都建立了政府門戶網站並通過政府門戶網站以及其他形式，強化政務公開，實行陽光行政。2011年，90多個中央部門公布了部門預算和決算，人們普遍關心的“三公經費”也得到公開。此外，各級政府十分重視立法聽証、價格聽証、決策聽証等形式，問政於民、問需於民、問計於民，傾聽民情民意。目前，政府各部門舉行公共事務聽証會已經常態化，並將人民的滿意程度作為政府評價的重要指標。加大政府信息公開力度，推進陽光下的公共行政，建設透明政府，已經成為促進政府良治的重要戰略資源，為公民參與和政府評價、取信於民，提供了基礎性的信息資源。陽光是最好的消毒劑，是促進政府敬業和防治腐敗的一劑良藥。

6．探索省直管縣（市）體制。地方政府層級設置過多，容易降低行政效率，增加行政成本，造成機構臃腫、人浮於事。為此，2005年6月溫家寶總理在全國農村稅費改革試點工作會議上指出：“要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進‘省管縣’的改革試點。”黨的十六屆五中全會提出要優化組織結構、減少行政層級，條件成熟的地區可以實行省直管縣的財政體制。2006年《國家第十一個五年經濟社會發展規劃》提出要“理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。”逐步將地方政府層級從四級制縮減為三級制，促進地方治理結構扁平化。目前，在全國選擇一些縣（市）實行財政上“省直管縣”試點的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份以及北京、上海、天津、重慶等4個直轄市共22個省級地區，其中，由安徽省政府決定進行“省直管縣”的試點最多，有寧國市、桐城市、無為縣、霍山縣、歙縣、來安縣、渦陽縣、懷遠縣、界首市、天長市等12個縣（市）。全國還有一些地方同時進行了行政上的“省直管縣”改革試點。

7．構建政府應急管理體系。十年來信息傳播革命的加速發展，客觀上要求提高政府治理的回應性(Government Responsiveness)和應急處理能力。在傳統媒體時代，突發性的危機事件發生后，由於信息傳遞受到節制，可以確保行政部門在社會尚不知情的情況下提前獲得信息。行政部門有充裕的時間進行應急處理，待事件處理完畢后再向社會發布消息。而現在，信息技術革命使得社會公眾與政府同步獲得重要和突發事件資訊，這使得各級政府不能懈怠拖延，否則就可能面臨被動局面乃至官員引咎辭職。著力建設政府應急管理體系，就是要提升政府對社會呼聲和突發事件的反應、駕馭和處理能力。對於重大突發性的公共事件，要在第一時間報告行政首長和相關部門，確保政府部門能在第一時間獲得信息，並在第一時間作出回應。對於突發性和危機性的公共事件，各級政府及其部門都需要制定應急預案。2006年1月8日國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》，並陸續形成25項國家專項應急預案、80項國務院部門應急預案和地方31個省、區、市的總體預案。地方應急預案具體包括：省級人民政府的突發公共事件總體應急預案、專項應急預案和部門應急預案﹔各市（地）、縣（市）人民政府及其基層政權組織的突發公共事件應急預案等。至此，全國應急預案體系初步建立，分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制機制已經形成，各級政府處置突發事件、保障公共安全的能力進一步提高。

8．推進事業單位分類改革。我國現有事業單位126萬個，3100多萬正式職工，1000多萬離退休人員，總共4000多萬人，完全由政府負擔。一些事業單位功能定位不清、政事不分、事企不分、機制不活，國家支持公益服務的政策還不夠完善。這些問題影響了公益事業的健康發展，迫切需要通過推進事業單位改革加以解決。分類推進事業單位改革，是推進政府職能轉變、建設服務型政府的重要舉措。2011年3月，中共中央和國務院頒布了《關於分類推進事業單位改革的指導意見》，明確指出要對現有事業單位進行全面清理，依據其社會功能把現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事公益服務和從事經營活動三類。同時，根據職能任務、服務對象和資源配置方式，將公益服務單位進一步細分為公益一類和公益二類，確保其公益屬性和生機活力。按照這樣科學的劃分標准，今后，屬於行政職能的將來要轉為行政機構，屬於經營活動的要轉為企業，屬於公益服務性質的才保留作為事業單位。現在，事業單位整體改革方案已經形成，擬在2011—2015年五年間，完成事業單位分類，到2020年建立新管理體制，將形成新的事業單位管理體制和運行機制，形成中國特色公益服務體系。

9．加強科學化民主化法治化決策。十六大報告指出，“改革和完善決策機制”，“推進決策科學化民主化。各級決策機關都要完善重大決策的規則和程序”，體現了決策務必科學化民主化法治化的要求。針對權力過分集中於“一把手”或主要領導手中的問題，十年來各級政府積極貫徹民主集中制原則，推進“三化”決策。科學化決策：建立決策的中樞系統、參謀咨詢系統、信息情報系統、監督反饋系統。對專業性、技術性較強的重大事項，認真進行專家論証、技術咨詢、決策評估。民主化決策：對涉及經濟社會發展全局的重大事項，廣泛征詢意見，充分協商和協調。同時，開拓多種渠道，傾聽民眾呼聲，從民眾中吸取智慧，使政府決策具有廣泛的民主性，建立在深厚扎實的群眾基礎之上，真正做到順民心，合民意，建立和完善決策的公開聽証制度和社會公示制度。法治化決策：政府決策必須納入法制的軌道。建立政府決策的法律制度，目的是為決策制度立法，以便依法約束政府決策主體的行為，實現政府決策機制和決策全過程的法治化。為了突出強調法治問題，2010年11月，國務院出台了《關於加強法治政府建設的意見》，強調要增強領導干部依法行政的意識和能力、提高制度建設質量、規范行政權力運行、保証法律法規嚴格執行為著力點，全面推進依法行政，不斷提高政府公信力和執行力，進一步有力地推進了政府決策的科學化、民主化和法治化。

10．推行行政問責制度。有權必有責,政府的權力和責任始終是一對“孿生”兄弟,每一份權力都連帶著一份沉甸甸的責任。以前人們往往認為,“當多大官就有多大權”,現在更認識到,“當多大官就有多大責任”。問責制度是建設責任政府的一項不可缺少的制度。黨的十七大報告指出：“加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。”2009年7月13日，中央印發了《關於實行黨政領導干部問責的暫行規定》，規定黨政領導干部受到問責的主要有決策嚴重失誤，工作失職，管理、監督不力，濫用職權或者不作為，對群體性、突發性事件處置失當，用人失察、失誤，給國家利益、人民生命財產、公共財產造成重大損失或者惡劣影響等七項。同時規定，對黨政領導干部實行問責的方式分為責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職五種問責方式，輕重程度各有不同。受到引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務。一年時間到了，才可對引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，根據其工作需要以及本人一貫表現、特長等情況，由黨委（黨組）、政府按照干部管理權限酌情安排適當崗位或者相應工作任務。

毫無疑義，十年中國行政體制改革成效顯著。當然，我們決不能滿足，行政體制改革這項偉大工程並沒有完結，諸多方面仍有待深化。而且，未來的改革將面臨著新的難點和際遇，我們還要付出艱辛的努力。但重要的是，堅冰已經打破，航線已經開通，隻要堅持改革不動搖，就一定能取得更大的勝利。

（作者為國家行政學院科研部主任、教授、博士生導師）

載《瞭望》2012年第45期