胡錦濤同志在黨的十八大報告中明確提出，“完善國民健康政策，為群眾提供安全有效方便價廉的公共衛生和基本醫療服務。健全全民醫保體系，建立重特大疾病保障和救助機制，完善突發公共衛生事件應急和重大疾病防控機制。”這不僅為推進我國醫改工作指明了方向，也為進一步完善醫改政策和制度提出了更高的要求。日前，國家發改委等六部門聯合下發《關於開展城鄉居民大病保險的指導意見》（以下簡稱《意見》），就是針對大病保險專門進行制度設計，彌補大病醫療保障在全民醫保體系建設當中的短板，妥善解決好人民群眾的實際困難，使城鄉居民人人享有大病保障。

　　一、充分認識開展城鄉居民大病保險的重要意義

　　全民基本醫療保障制度是基本醫療衛生制度的基礎。醫改實施3年多以來，中國特色醫保制度體系建設取得了重大進展，全民基本醫保制度的框架已經建立，覆蓋13億多人口，參保率超過95%，織起了世界上最大的基本醫療保障網，人民群眾“病有所醫”。同時也要看到，全民醫保體系建設取得的成效還是初步的、階段性的，大病保障仍然是個“短板”，因病致貧、因病返貧現象時有發生。“十二五”時期是全面建設小康社會和深化醫改的關鍵階段，加快推進城鄉居民大病保險，對於把醫改持續推向深入，確保實現2020年人人享有基本醫療衛生服務的目標具有極其重要的意義。

　　（一）開展城鄉居民大病保險，是堅持以人為本、執政為民的必然要求。深化醫改是貫徹落實科學發展觀的重大實踐行動，科學發展觀的核心是以人為本。醫改3年來取得了重大階段性成效，但人民群眾看病難、看病貴的問題尚未得到根本解決，我國農村仍有幾千萬貧困人口，他們之所以貧困，除了自然條件惡劣等因素外，不少是因病致窮、因病返貧，城鎮不少困難群眾也為疾病所困。實現好、維護好、發展好廣大人民的根本利益是我們黨和國家一切工作的出發點和落腳點。堅持以人為本，必須要從解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題出發，切實把維護人民群眾健康權益放在第一位，讓每個家庭不會因病而致貧返貧。我國經濟社會發展到今天，應該有責任也有能力為13億人口建立大病保障，從根本上解決人民群眾因病致貧返貧的問題，這是體現黨的宗旨、鞏固黨的執政地位的內在要求，是堅持以人為本、執政為民的必然要求。

　　（二）建立城鄉居民大病保險，是把醫改持續推向深入的重大舉措。“十二五”期間深化醫藥衛生體制改革要從打好基礎向提升質量轉變，從形成框架向制度建設轉變，從試點探索向全面推進轉變。為了實現這些轉變，就要突出抓好醫保、醫藥、醫療三項重點改革。全民醫保是深化醫改的關鍵環節，對推動醫藥、醫療改革發揮著重要作用。建立城鄉居民大病保險，既能大幅提高保障水平，為醫藥、醫療改革創造條件和打好基礎，又能通過引入商業健康保險的專業優勢，強化支付方式改革，從而促進醫藥、醫療改革。另一方面，建立城鄉居民大病保險，著力解決大病患者的特殊困難，給病人及其家庭帶來希望和溫暖，極大地增強全社會深化醫改的凝聚力和向心力，有利於形成把醫改持續推向深入的強大動力和合力。

　　（三）建立城鄉居民大病保險，是健全全民醫保體系的重要內容。我國醫療保障體系以基本醫療保障為主體，多種補充保險和商業健康保險為輔助，大病救助為兜底，已經實現制度覆蓋城鄉全體居民。可以說，群眾患了大病能不能看得好是醫療技術水平問題，能不能看得起是醫療保障制度設計問題。城鄉居民大病保險，是在基本醫療保障的基礎上，對大病患者發生的高額醫療費用給予進一步保障的一項創新性舉措。李克強副總理多次強調，大病保障是衡量一個國家醫療保障水平的重要標志。開展大病保險，就是要拓展和延伸基本醫療保障的功能，進一步健全全民醫保體系，從制度上筑牢、織密社會安全網。

　　（四）建立城鄉居民大病保險，是探索政府購買市場服務的機制創新。大病保險採取政府主導，由商業保險機構承辦，把基本醫保與商業保險結合起來，通過行政機制和市場機制的對接，遵循“收支平衡、保本微利”的原則，由政府、個人和保險機構共同分擔大病風險，是政府購買市場服務的機制創新。其優勢在於，既體現了在原有醫保體系基礎上進行制度創新的靈活性，商業機構可以利用其專業知識和能力實現對醫療機構的制約，使有限的醫保基金最大限度地發揮作用，優化了資源配置，同時又提升了服務效率，創新了公共服務管理，減輕了政府負擔，轉變了政府職能，推動了醫保、醫療、醫藥互聯互動，促進了公平正義和社會和諧。

　　二、實施城鄉居民大病保險需要把握的基本原則

　　（一）堅持以人為本、統籌安排。這是城鄉居民大病保險政策的根本目的。要把維護人民健康權益放在首位，以著力解決人民群眾反映強烈的大病醫療費用負擔等現實問題為出發點和落腳點，體現了把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供的基本理念。同時，要做好基本醫療保障、大病保險與大病救助等制度的銜接，形成保障合力，提高保障效益。

　　（二）堅持政府主導、專業運作。這是城鄉居民大病保險政策的實現方式。一是堅持政府主導。大病保險是政府為解決人民群眾因病致貧返貧問題，更好地保障人人病有所醫而推出的一項重大創新舉措，在基本政策制定、組織協調、基金籌集以及監督管理等方面，政府仍然要發揮著主導作用。所以，大病保險不是一般商業保險，其實質是基本醫療保障制度的豐富和發展，是政府履職盡責，努力實現人人享有基本醫療衛生服務目標的具體體現。二是專業運作。通過政府購買大病保險的形式，由商業保險機構承辦，充分發揮商業保險機構的專業優勢，放大保障效應，提高運行效率和保障水平。這也是政府轉變職能，加強社會管理，創新工作方式，探索政府主導與市場結合的機制創新的嘗試。　

　　（三）堅持責任共擔、持續發展。這是城鄉居民大病保險政策的內在機制。大病保險的保障水平要與經濟社會發展、醫療消費水平及財政承受能力相適應，強化社會互助共濟的意識和作用，形成政府、個人和保險機構共同分擔大病風險的機制，強化當年收支平衡的原則，合理測算，穩妥起步，規范運作，加強對大病群體特別是困難群體的保障力度，促進公平正義和社會和諧。

　　（四）堅持因地制宜、機制創新。這是城鄉居民大病保險政策實施的工作方法。開展大病保險是一項開創性的工作，需要在實踐中不斷完善。《意見》作為指導性文件，對大病醫保隻確定了必要的基本原則和要求，各地如何實施，需要從實際出發，制定具體的實施方案，把機制創新和制度建設放在突出位置，認真研究解決實踐中出現的各種問題，從而有效有序地開展工作，使這一制度設計真正惠及廣大人民群眾。

　　三、實施城鄉居民大病保險政策必須抓好的幾個關鍵環節

　　第一，籌資方面。大病保險所需資金應從城鎮居民醫保、新農合基金中劃出一定比例或額度。有基金結余的，首先利用結余基金。對於結余不足或沒有結余的地區，可以在城鎮居民醫保、新農合基金年度提高籌資時統籌解決。不再額外向城鎮居民、農民個人收取費用，不增加城鄉居民的負擔。對具體的籌資額度或比例，《意見》中沒有作出具體規定，主要是考慮到各地經濟發展、居民收入和醫療費用水平差別很大，同時，從全國1億人群樣本數測算看，不同地方做好城鄉居民大病保障與需要的籌資標准也有很大的差距。因此，國家層面對具體籌資標准不作統一規定，由各地結合實際，進行科學測算后合理確定。

　　第二，保障方面。一是確定患大病發生的高額醫療費用。《意見》中沒有簡單地按照病種區分大病，而是根據患大病發生的高額醫療費用與城鄉居民經濟負擔能力對比進行判定是否會因病致貧返貧。世界衛生組織關於家庭“災難性醫療支出”的定義是：一個家庭強制性醫療支出大於或等於扣除基本生活費（食品支出）后家庭剩余收入的40%。如果出現家庭災難性醫療支出，這個家庭就會因病致貧返貧。根據這個定義，把家庭災難性醫療支出換算成國內相應統計指標，按2011年數據計算，對城鎮居民而言，大體相當於城鎮居民年人均可支配收入的水平﹔對農民而言，大體相當於農村居民年人均純收入的水平。也就是說，當城鎮居民、農民當年個人負擔醫療費用分別達到當地城鎮居民年人均可支配收入、農民年人均純收入時，就會發生災難性醫療支出，就可能發生因病致貧返貧，由此來確定患大病發生的高額醫療費用是否屬於大病保障的內容。二是確定大病保險報銷的范圍和比例。就全國來說，城鎮居民醫保和新農合政策范圍內報銷比例已達到70%，但如果突破政策規定的范圍，實際報銷的比例隻有50%左右。城鄉居民患大病時，在治療手段和用藥種類上一般都會突破政策規定的范圍，這些現象客觀存在。因此，《意見》中規定的大病保險的報銷范圍不再局限於政策范圍內，而是實際發生的合理的高額醫療費用。在報銷比例上，對大病患者在基本醫保報銷后仍需個人負擔的合理醫療費用，再給予報銷50%以上，而且對醫療費用分段制定支付比例,原則上醫療費用越高，支付比例也要越高。這個規定目的很明確，就是要避免絕大多數城鄉居民發生家庭災難性醫療支出的情況，使廣大人民群眾真正從中受益。

　　當然，開展大病保險，並不能保証所有大病患者都不發生災難性支出。對於極少數低收入或發生巨額醫療費用的患者，通過大病保險仍不能解決其實際困難的，需要通過醫療救助的辦法加以解決。為此，要加快建立大病信息通報制度,及時掌握大病患者醫保支付情況。要把醫療救助的關口前移到醫院，做到早發現、早救助，爭取發現一例，救助一例，解決一例，最大限度地減少因病致貧返貧現象的發生。

　　第三，承辦方面。建立城鄉居民大病保險採取向商業保險機構購買大病保險的方式，也就是由商業保險機構承辦大病保險。在實施中需要把握好三個方面：一要明確政府的責任。要充分體現出政府的主導作用，大病保險的籌資標准、報銷范圍、報銷比例、結算管理以及商業保險機構承擔大病保險單獨核算辦法等方面的基本政策由政府制定。政府運用招投標等市場化辦法選定承辦大病保險的商業保險機構。二要明確大病保險的定位。大病保險不同於商業保險，它是政府主導的商業保險公司承辦的一種特殊的保險業務，是基本醫療保障制度的拓展和延伸，具有中國特色。因此，對如何控制商業保險機構盈利率必須有明確的要求和辦法，真正體現收支平衡、保本微利的原則。三要明確商業保險機構的責任。商業保險機構要不斷提升大病保險管理服務的能力和水平，提供“一站式”即時結算服務，使城鄉居民及時、便捷地得到補償。商業保險機構要向醫療機構支付醫療費用，對於發生的不合規醫療費用，應由商業保險機構與醫療機構之間進行解決，而不應讓患者來承擔責任。此外，鼓勵商業保險機構利用全國網絡等優勢，為參保人提供異地結算等服務，確保群眾方便、及時得到大病保險的補償。

　　第四，監管方面。嚴格的監管是保障城鄉居民大病保險制度持久運行的關鍵。要強化兩個方面的監管，一方面要加強對商業保險機構的監督，建立對商業保險機構承辦大病保險的考核與獎懲機制，加大監管和處罰力度，對違法違規行為，要及時嚴肅查處，要將與商業保險機構簽訂協議的情況以及籌資標准、報銷水平、支付流程、結算效率和大病保險年度收支情況等內容向社會公開，接受全社會的監督。另一方面，要充分發揮好商業保險機構對醫療機構醫療行為的監督和醫療費用的防控，切實保障醫療服務質量和患者的利益。

　　四、切實加強開展城鄉居民大病保險工作的組織領導

　　開展城鄉居民大病保險是一件惠民利民的大事，是健全全民醫保體系的重要工作。各地、各有關部門要充分認識開展大病保險工作的重要性，進一步統一思想認識，切實加強領導。發展改革部門和醫改辦系統作為牽頭部門，要切實負起責任，周密謀劃部署，精心組織實施，把這項工作作為當前深化醫改的一項重點任務抓好落實。

　　一要建立推進機制。建立城鄉居民大病保險是一項開創性的工作，涉及多個部門、多項制度銜接，在實施過程中，各地要建立多部門協調推進機制，進一步加強領導，健全責任，強化考核。各有關部門要按職責分工，加強溝通協作，密切配合，形成合力。醫改辦系統要集中精力，組織專班、專人，做好組織實施工作。

　　二要制定實施方案。為確保大病醫保政策的實施，各地和有關部門必須按照文件要求，結合各自實際，制定具體實施方案，對資金籌集、報銷水平以及對商業保險機構招投標、監督管理等相關政策措施都要作出具體明確的安排。

　　三要做好試點先行。建立城鄉居民大病保險，是一項制度創新。要充分考慮實際情況，在先行試點的基礎上逐步推開。已經開展大病保險試點的省份要及時總結經驗，逐步擴大實施范圍。尚未開展試點的省份可以選擇幾個地（市）進行試點。發展改革部門和醫改辦要組織有關部門進行深入調研，總結推廣先進經驗，及時發現和解決新情況新問題。

　　四要做好宣傳培訓。要加強對大病保險政策的宣傳，增強全社會的保險責任意識，合理引導社會預期，使這項政策深入人心，得到廣大群眾和社會各界的理解支持，為開展大病保險工作營造良好的政策和社會環境。同時，要做好培訓工作。國務院醫改辦將對各省醫改辦進行培訓，進一步領會文件精神，統一思想，形成共識，確保這項工作平穩有序地向前推進。

　　開展城鄉居民大病保險是一項重大制度創新，事關千家萬戶的健康福祉，社會各界高度關注，廣大群眾熱切期盼。要開拓創新，扎實工作，盡快把這一制度建立起來，有效緩解因病致貧返貧的發生，讓人民群眾從改革中受益，為黨的十八大勝利召開營造良好的氛圍。